司法體制

中華人民共和國司法體制由國家審判機關（法院）、國家法律監督機關（檢察院）、行政司法職能的行政機關及社會團體構成。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規定，國家的一切權力屬於人民，最高權力機關是全國人民代表大會及其常務委員會。

最高人民法院還有權對於在審判過程中如何具體應用法律的問題進行解釋。 ^[1] 

按照分類，上述監督工作可以分為法紀監督、偵查監督、提起公訴和審判監督、監所監督。 ^[1] 

根據法律規定和職責分工，公安機關履行下列職責：預防、制止和偵查違法犯罪活動；維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為；管理交通、消防、危險物品和特種行業；管理户政、國籍、入境出境事務和外國人在中國境內居留、旅行的有關事務；維護國（邊）境地區的治安秩序；警衞國家規定的特定人員、守衞重要場所和設施；管理集會、遊行和示威活動；對被判處管制、拘役、剝奪政治權利的罪犯和監外執行的罪犯執行刑罰，對宣告緩刑、假釋的罪犯實行監督、考察；監督管理計算機信息系統的安全保護工作；指導和監督國家機關、社會團體、企業事業組織和重點建設工程的治安保衞工作，指導治安保衞委員會等羣眾性組織的治安防範工作。 ^[1] 

國務院設國家安全部，各省、自治區、直轄市設國家安全廳（局），其他地方可根據需要設置國家安全機構或者人員。 ^[1] 

香港、澳門兩個特別行政區實行不同於內地的司法體制，享有獨立於中央司法權的司法權和終審權，也是我國司法體制的一個顯著特點。 ^[1] 

中國現行司法體制存在的主要問題，可以概括為司法的“四化”現象，即司法的等級化、司法的行政化、司法的商業化和司法的地方化。

第一，司法的等級化。司法的等級化，反映的是司法機關在司法活動過程中，按照上下等級結構和模式運作的一種司法異化現象。司法的等級化主要表現為司法機構成員之間關係的等級化，即法官和檢察官的等級化。司法等級化，不僅違反了司法活動的內在規律，而且在一定程度上限制了中國司法體制改革和創新的空間。

第二，司法的行政化。這裏所説的司法行政化，主要是指法院和檢察院體制的行政化，即法院和檢察院按照行政體制的結構和運作模式來建構和運行。其主要表現是：司法機關的設置與行政機關相對應，司法機關和司法人員確定行政級別以及司法機關按行政決策模式裁判案件。司法行政化在一定程度上加重了司法機關對行政機關的依賴性和附屬性，不利於司法機關依法獨立、公正地裁判案件，違反了司法規律的內在要求。

第三，司法的商業化。在計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的背景下，司法活動呈現出濃厚的商業化色彩。其主要表現是：司法機關利用職權興辦經濟實體，司法機關在徵收訴訟費過程中的商業化以及司法機關利用職權隨意收費。司法與金錢相聯繫，使司法失去了公正和正義性。

第四，司法的地方化。中國司法實踐中存在着嚴重的司法地方化傾向。其突出表現是司法機關工作人員管理的地方化和司法財政管理的地方化。司法地方化的嚴重後果在於：一是全國法律適用的不統一，二是妨礙社會主義市場經濟的建立和完善，三是加重了司法不公，使得司法腐敗這一社會毒瘤長期得不到根除。

中國司法體制改革的方向是實現司法體制的現代化。其基本要求是：建構符合司法內在規律的法官和檢察官管理制度，實現法官和檢察官制度的現代化；改革訴訟體制，由職權主義訴訟體制向當事人主義訴訟體制轉換，形成訴訟體制的根本轉型；改革和完善司法執行體制，建立相對獨立的司法執行機制。

（一）建構現代法官和檢察官管理體制

法官和檢察官是司法體制的實踐者和操作者，法官和檢察官制度是司法體制的重要組成部分。當前，中國的法官和檢察官制度正面臨着劃時代的變革與發展機遇。建立現代化的中國法官和檢察官制度，必須克服法官和檢察官大眾化的思想傾向，以法官和檢察官職業化為目標，形成嚴格的法官和檢察官准入制度和選任制度。

參照國外在法官准入和選任方面的成功經驗，改革中國現行的法官和檢察官准入制度和選任制度的基本思路是：一是明確規定擔任法官和檢察官必須首先具備高等院校法律專業本科畢業的條件。這樣規定的理由是，只有經過正規法律院校培養的學生，才能具備寬厚的人文素養和紮實系統的法學理論功底。二是建立全國統一的司法考試製度，只有通過司法統一考試的才能被任命為法官和檢察官。三是建立一元化的嚴格司法訓練制度。四是建立充分體現法官和檢察官國家榮譽和尊嚴的法官和檢察官任免體制。五是建立合理的法官和檢察官業務晉升機制。

（二）訴訟體制由職權主義向當事人主義轉換

職權主義訴訟體制的基本特徵是，法院和檢察院或者法官和檢察官在訴訟活動中擁有主導權，對訴訟程序的啓動、進行和終止以及對訴訟對象的確定和訴訟資料的調查收集具有決定權，當事人在訴訟中處於被支配地位。職權主義訴訟體制實際上是計劃經濟體制下，國家對社會生活進行全面干預、控制在司法領域的體現和反映。這種訴訟體制是與高度集中的計劃經濟相適應的。在市場經濟條件下，訴訟體制應轉換為當事人主義訴訟體制。這一體制的基本特點是，訴訟程序的啓動、進行、終止以及案件審理對象和審理範圍均由當事人決定。簡言之，就是將訴訟的主導權和支配權交給當事人行使。我們認為，訴訟體制只有實現由職權主義向當事人主義的根本轉型，才能適應市場經濟發展的基本要求，保障中國社會經濟的健康有序發展。

（三）建立相對獨立的司法執行體制

中國現行司法執行體制借鑑了大陸法系國家的立法體例，將司法執行權交由法院行使，是一種“審執合一”的執行體制。近年來，隨着司法改革的不斷深入，中國司法執行體制也在實務中進行了一些調整和變革。成立執行局，使司法執行機構在法院體制中相對獨立和統一，是中國司法執行改革的重要舉措，也是中國司法執行體制改革的中心內容。這一改革思路是基於司法執行權是一種區別於司法裁決權而具有行政權性質的權力的認識。實踐中，許多法院設立了各自的獨立執行機構——執行局，在執行機構的管理體制上實行單列的管理模式。這樣，司法執行機構實際上在司法機關內部已經相對獨立出來。這既是合乎邏輯的，也代表了中國司法執行體制改革的方向。

（四）法院、檢察院人事和經費垂直管理

需要進行探討的是，法院和檢察院的公正和正義性，關鍵的環節之一是避免其地方化，或者説弱化地方黨政領導和其他有關部門干擾司法正常辦案。有可供選擇的兩種方式：一是法院和檢察院的院長等，由同級人大選舉產生，並且由人大監督、罷免等，弱化當地黨委和組織部門選擇、調動、監督、罷免的權力，當地政府依法供給兩院以充足的經費，使其在人事和經費上有司法獨立的基礎；另一種思路是，法院和檢察院的人事和經費垂直管理，這樣可以基本上避免地方主義。但是，各有利弊，就前一種方案而言，雖然近幾年一些地方的人大對兩院的監督有所加強，比如有的地方法院或者檢察院的工作報告未能通過。然而，可能由於人大實際在政治生活中的地位，大部分地方的人大並不能很好地起選舉兩院院長、監督兩院工作，留住或者罷免兩院領導的作用，地方主義從制度設計上無法克服；後一種方案，其很可能產生的弊端是，最高法院和最高檢察院可能象目前的政府各部門一樣，收權和集中，於是跑步進京、權力尋租、效率低下等問題又會滋生。但是，我們認為，從目前和今後一段時間看，為了國家的集中和統一，擺脱地方主義造成司法的不公正和不正義，法院和檢察院體制改革次優的選擇是，將其經費和人事垂直化管理，而給各級地方人大，特別是給全國人大以足夠的監督權力，避免兩院垂直管理後可能產生的尋租和低效率問題。

垂直管理包括兩個方面。首先，法院和檢察院實行人事垂直管理。這將有利於消除司法腐敗，維護公平與正義，消除地方保護主義和部門保護主義，維護法制的權威與統一，發揮法院和檢察院的正常功能。為此，法院和檢察院的領導幹部、機構設置和編制應由中央統管。具體來説，最高法院黨委成員由中央選任管理；高級法院黨委成員由最高法院黨委主管；中級法院和基層法院黨委（組）成員由高級法院黨委主管。其次，改革法院和檢察院經費由地方財政解決的思路，特別是要改革對法院和檢察院實行的“收支兩條線、超收獎勵、罰款分成”的經費來源和供給體制，建立獨立的司法預算制度，實行國家單列財政撥款。這將有利於實現司法公正，防止司法腐敗的產生。

就法院和檢察院人事、經費和業務垂直管理的體制看，更加需要加強地方人大對垂直管理法院和檢察院系統的橫向監督，包括案件質詢、日常監督和年度報告審議審查制度，對效率低下、瀆職、腐敗嚴重的在地方的法院和檢察院的領導，地方人大可以向上級主管提起處分、調離、罷免等要求，以避免垂直管理帶來的低效率和尋租腐敗。從長遠看，2020年以後，隨着地方黨政領導法制觀念的增強，人際人情文化向法治守法文化轉變，地方人大的權威強化，各地財政充裕，法院和檢察院的經費從地方財政中能得到保障，人民羣眾法制素質提高，法院和檢察院的體制，應當重新迴歸地方，形成地方行政、立法和司法的制衡格局，保證地方治理結構的完整性，並減少橫向監督和縱向管理帶來的體制摩擦成本，提高司法體制的效率。

（五）積極穩妥地推進中國司法體制改革

司法體制改革，是一項系統的體制改革，需要協調和配套推進。首先，要進一步加強和改進黨對司法的領導，以保證司法體制改革的正確政治方向。其次，要制定中國司法改革法，使司法體制改革在合法的框架下展開。第三，成立國家司法改革委員會，統籌整個國家司法制度的改革。第四，調查中國的司法現狀，提出司法改革意見。

1.司法體制改革的必要性

第一，司法體制改革是社會主義市場經濟的客觀需要。憲法對司法權和司法獨立原則的規定符合中國的國家性質和政治體制，但是，從宏觀的角度來認識，這種體制主要適合計劃經濟條件下的利益觀念和權力配置原則，這些觀念和原則不僅不能適應社會主義市場經濟發展的需要，而且造成對法律的作用和功能在認識上尚存在某些侷限，對法律的社會性和法律原則的科學性重視不夠，使得司法制度的改革遠遠落後於實際的需要。因此，隨着社會主義市場經濟體制的發展以及社會主義法治原則的確立，現行司法體制與市場經濟的矛盾越來越突出。首先，在市場經濟條件下，對司法公正提出了更高的要求。由於政府管理經濟的手段和方式發生了變化，政府對國民經濟的管理主要依靠法律手段，因此，司法機關的作用顯著提高，改革司法制度是適應社會主義市場經濟的客觀需要；市場經濟的發展使市場主體和公民的經濟活動範圍擴大，他們對經濟利益以及財產權的法律保護十分關注，政府行為和市場秩序的法律對經濟體制的建立和運行起關鍵性的作用，這些都是需要通過對司法行為來體現，如何改革司法制度使之最大限度地發揮公正司法的職能成為迫切需要解決的現實問題。

第二，司法體制改革是社會主義法治原則的要求。

憲法確認社會主義法治原則，強調依法治國，法治原則成為包括司法機關在內的一切國家機關的組織與活動原則，根據法治原則，為保障司法機關職能獨立，必須要對司法體制進行改革，促使其由計劃經濟時期的司法體制真正轉變為市場經濟體制下的司法體制。但經濟體制的轉變要求與之相適應的司法體制，通過發揮司法職能來體現司法正義、維護市場秩序，由於中國司法體制與市場經濟體制之間存在某種不適應性，因此在實踐中出現了較為嚴重的司法腐敗、地方保護主義現象，不僅不利於司法機關的權威，而且不利於依法治國、建設社會主義法治國家這一戰略目標的實現。

2.中國司法體制改革必須遵循的原則

為了保障司法公正，必須要根除司法腐敗和地方保護主義，並最終促進司法體制的改革。而司法體制的改革涉及到社會主義法律制度的各個方面，並且與政治體制改革具有同步性，因此，對中國的司法體制改革必須要遵循以下三項原則：

第一，司法體制改革必須要符合憲法規定的法治原則。法治原則不僅要求依法治國，而且更重要的是要求法律的權威性，即在實際生活中體現法律權威大於個人權威，司法機關對法律的適用是法律權威的直接體現，因此，司法體制的改革要充分考慮到中國社會主義法治建設的戰略方針，既要提高司法機關的憲法地位，使之與法治原則相符合，有利於發揮其獨立司法的職能，又要從體制上進一步加強對司法機關的制約。

第二，司法體制改革必須要符合社會主義市場經濟發展的需要。經濟發展要求效益優先，而經濟發展是社會發展的一部分，司法體制改革的目的之一就在於在效益與公平之間取得某種協調，中國現階段的司法體制是在計劃經濟條件下形成的，不能完全適應市場經濟條件對司法公正的需要，因此通過改革司法體制促進司法公正，監督國家行政機關依法行政，維護公民和法人的合法權益是司法體制改革適應社會主義市場經濟需要的基本內容。

第三，司法體制改革必須要借鑑外國司法制度中的有益經驗。司法公正是近代民主與法治國家建構司法體制的基本目標，為了實現這一目標，外國在司法機關的設置、司法機關的組成、以及維護司法機關職能獨立等方面積累了許多有益的經驗，這些經驗是法律文化的重要組成部分，並沒有意識形態方面的屬性，完全可以為其它國家吸收和借鑑。中國是社會主義國家，但由於歷史和文化傳統的影響，中國的司法體制及其運作有許多不利於司法公正、不符合法治原則的地方，因此有必要在堅持人民代表大會制度這一根本政治制度的前提下，結合中國的國情適當吸收外國法治建設的先進經驗是司法體制改革的重要途徑。

根據憲法的規定，人民檢察院實行雙重領導體制，即受上級人民檢察院和同級國家權力機關的領導；人民法院實行同級國家權力機關領導，上級人民法院對下級人民法院實行監督。實踐證明，在市場經濟條件下，這種領導體制使得司法機關獨立行使職權遇到較大的困難，因此，根據法治原則對法律適用和法制統一的要求，在設立全國最高檢察機關和最高審判機關的基礎上，根據案件管轄的範圍來設立下級司法機關，各級司法機關的組成由最高國家權力機關決定。

司法機關統一執行國家制定的法律，不按行政區域來設置，而是根據司法機關管轄案件的需要來設置，如，在最高法院之下可設立若干上訴法院，然後根據需要設立地方法院和專門法院。司法機關領導體制的改革與中國憲法規定的政治體制和國家機關的組織與活動原則並不產生根本的衝突，原因是：

第一，憲法規定最高國家權力機關有權監督和指導地方各級權力機關，最高國家權力機關有權撤銷地方國家權力機關制定的與憲法和法律相沖突的地方性法規，有權改變和撤銷地方國家權力機關發佈的不適當的決議，地方國家權力機關制定的法規、發佈的決議必須要符合憲法、法律以及最高國家權力機關的決議。

第二，中國是單一制的國家結構形式，地方政府的權力在憲法上規定為地方性的重大事項，而地方性的重大事項顯然並不包括司法權，在單一制國家，地方政府的權力來自中央授予，並不是一種固有權，中央可以根據政治、經濟形勢發展的需要對地方政府的權力範圍進行適當的調整。在地方司法機關的性質上，憲法根據我國單一制國家結構形式的特徵，規定民族區域自治地方的自治機關只包括權力機關和行政機關，而不包括司法機關，這一規定本身即説明保護法制統一是憲法的基本精神。

第三，憲法雖然沒有規定三權分立與制衡，但規定國家機關之間應當相互分工與合作，憲法規定國家各級行政機關應當依法行政，根據憲法的規定，中國行政訴訟法規定人民法院對行政機關的具體行政行為是否合法實行審查，根據法律的規定，人民檢察院對公安機關和司法行政機關及其工作人員的活動是否合法進行監督。