司法凍結

是指行政機關向金融機構或其他有儲蓄業務的單位發出協助執行通知書，禁止行政相對人在一定期限內支取或轉移其賬户存款或匯款的強制措施。與查封、扣押等行政強制措施不同的是，凍結這種措施所針對的不是相對人一般的財產，而是相對人在金融機構的存款或匯款。凍結存款、匯款一方面關係到金融機構擔保客户資金安全的信用評價，另一方面由於凍結措施往往涉及財產金額較大，直接影響公民、法人和其他組織的生活、生產經營和其他經濟活動，甚至影響正常的市場經濟秩序，具有較大的侵益性，因此，本法對存款、匯款的法律保護提升到與人身自由保護一樣的高度，規定凍結措施只能由法律規定的行政主體決定實施。

為了進一步規範民事執行中的查封、扣押、凍結措施，維護當事人的合法權益，根據《中華人民共和國民事訴訟法》等法律的規定，結合人民法院民事執行工作的實踐經驗，制定本規定。

第一條　人民法院查封、扣押、凍結被執行人的動產、不動產及其他財產權，應當作出裁定，並送達被執行人和申請執行人。

採取查封、扣押、凍結措施需要有關單位或者個人協助的，人民法院應當製作協助執行通知書，連同裁定書副本一併送達協助執行人。查封、扣押、凍結裁定書和協助執行通知書送達時發生法律效力。

第二條　人民法院可以查封、扣押、凍結被執行人佔有的動產、登記在被執行人名下的不動產、特定動產及其他財產權。

未登記的建築物和土地使用權，依據土地使用權的審批文件和其他相關證據確定權屬。

對於第三人佔有的動產或者登記在第三人名下的不動產、特定動產及其他財產權，第三人書面確認該財產屬於被執行人的，人民法院可以查封、扣押、凍結。

第三條　人民法院對被執行人的下列財產不得查封、扣押、凍結：

（一）被執行人及其所扶養家屬生活所必需的衣服、傢俱、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；

（二）被執行人及其所扶養家屬所必需的生活費用。當地有最低生活保障標準的，必需的生活費用依照該標準確定；

（三）被執行人及其所扶養家屬完成義務教育所必需的物品；

（四）未公開的發明或者未發表的著作；

（五）被執行人及其所扶養家屬用於身體缺陷所必需的輔助工具、醫療物品；

（六）被執行人所得的勳章及其他榮譽表彰的物品；

（七）根據《中華人民共和國締結條約程序法》，以中華人民共和國、中華人民共和國政府或者中華人民共和國政府部門名義同外國、國際組織締結的條約、協定和其他具有條約、協定性質的文件中規定免於查封、扣押、凍結的財產；

（八）法律或者司法解釋規定的其他不得查封、扣押、凍結的財產。

第四條　對被執行人及其所扶養家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債。

第五條　對於超過被執行人及其所扶養家屬生活所必需的房屋和生活用品，人民法院根據申請執行人的申請，在保障被執行人及其所扶養家屬最低生活標準所必需的居住房屋和普通生活必需品後，可予以執行。

第六條　查封、扣押動產的，人民法院可以直接控制該項財產。人民法院將查封、扣押的動產交付其他人控制的，應當在該動產上加貼封條或者採取其他足以公示查封、扣押的適當方式。

第七條　查封不動產的，人民法院應當張貼封條或者公告，並可以提取保存有關財產權證照。

查封、扣押、凍結已登記的不動產、特定動產及其他財產權，應當通知有關登記機關辦理登記手續。未辦理登記手續的，不得對抗其他已經辦理了登記手續的查封、扣押、凍結行為。

第八條　查封尚未進行權屬登記的建築物時，人民法院應當通知其管理人或者該建築物的實際佔有人，並在顯著位置張貼公告。

第九條　扣押尚未進行權屬登記的機動車輛時，人民法院應當在扣押清單上記載該機動車輛的發動機編號。該車輛在扣押期間權利人要求辦理權屬登記手續的，人民法院應當准許並及時辦理相應的扣押登記手續。

第十條　查封、扣押的財產不宜由人民法院保管的，人民法院可以指定被執行人負責保管；不宜由被執行人保管的，可以委託第三人或者申請執行人保管。

由人民法院指定被執行人保管的財產，如果繼續使用對該財產的價值無重大影響，可以允許被執行人繼續使用；由人民法院保管或者委託第三人、申請執行人保管的，保管人不得使用。

第十一條　查封、扣押、凍結擔保物權人佔有的擔保財產，一般應當指定該擔保物權人作為保管人；該財產由人民法院保管的，質權、留置權不因轉移佔有而消滅。

第十二條　對被執行人與其他人共有的財產，人民法院可以查封、扣押、凍結，並及時通知共有人。

共有人協議分割共有財產，並經債權人認可的，人民法院可以認定有效。查封、扣押、凍結的效力及於協議分割後被執行人享有份額內的財產；對其他共有人享有份額內的財產的查封、扣押、凍結，人民法院應當裁定予以解除。

共有人提起析產訴訟或者申請執行人代位提起析產訴訟的，人民法院應當准許。訴訟期間中止對該財產的執行。

第十三條　對第三人為被執行人的利益佔有的被執行人的財產，人民法院可以查封、扣押、凍結；該財產被指定給第三人繼續保管的，第三人不得將其交付給被執行人。

對第三人為自己的利益依法佔有的被執行人的財產，人民法院可以查封、扣押、凍結，第三人可以繼續佔有和使用該財產，但不得將其交付給被執行人。

第三人無償借用被執行人的財產的，不受前款規定的限制。

第十四條　被執行人將其財產出賣給第三人，第三人已經支付部分價款並實際佔有該財產，但根據合同約定被執行人保留所有權的，人民法院可以查封、扣押、凍結；第三人要求繼續履行合同的，向人民法院交付全部餘款後，裁定解除查封、扣押、凍結。

第十五條　被執行人將其所有的需要辦理過户登記的財產出賣給第三人，第三人已經支付部分或者全部價款並實際佔有該財產，但尚未辦理產權過户登記手續的，人民法院可以查封、扣押、凍結；第三人已經支付全部價款並實際佔有，但未辦理過户登記手續的，如果第三人對此沒有過錯，人民法院不得查封、扣押、凍結。

第十六條　被執行人購買第三人的財產，已經支付部分價款並實際佔有該財產，第三人依合同約定保留所有權的，人民法院可以查封、扣押、凍結。保留所有權已辦理登記的，第三人的剩餘價款從該財產變價款中優先支付；第三人主張取回該財產的，可以依據民事訴訟法第二百二十七條規定提出異議。

第十七條　被執行人購買需要辦理過户登記的第三人的財產，已經支付部分或者全部價款並實際佔有該財產，雖未辦理產權過户登記手續，但申請執行人已向第三人支付剩餘價款或者第三人同意剩餘價款從該財產變價款中優先支付的，人民法院可以查封、扣押、凍結。

第十八條　查封、扣押、凍結被執行人的財產時，執行人員應當製作筆錄，載明下列內容：

（一）執行措施開始及完成的時間；

（二）財產的所在地、種類、數量；

（三）財產的保管人；

（四）其他應當記明的事項。

執行人員及保管人應當在筆錄上簽名，有民事訴訟法第二百四十五條規定的人員到場的，到場人員也應當在筆錄上簽名。

第十九條　查封、扣押、凍結被執行人的財產，以其價額足以清償法律文書確定的債權額及執行費用為限，不得明顯超標的額查封、扣押、凍結。

發現超標的額查封、扣押、凍結的，人民法院應當根據被執行人的申請或者依職權，及時解除對超標的額部分財產的查封、扣押、凍結，但該財產為不可分物且被執行人無其他可供執行的財產或者其他財產不足以清償債務的除外。

第二十條　查封、扣押的效力及於查封、扣押物的從物和天然孳息。

第二十一條　查封地上建築物的效力及於該地上建築物使用範圍內的土地使用權，查封土地使用權的效力及於地上建築物，但土地使用權與地上建築物的所有權分屬被執行人與他人的除外。

地上建築物和土地使用權的登記機關不是同一機關的，應當分別辦理查封登記。

第二十二條　查封、扣押、凍結的財產滅失或者毀損的，查封、扣押、凍結的效力及於該財產的替代物、賠償款。人民法院應當及時作出查封、扣押、凍結該替代物、賠償款的裁定。

第二十三條　查封、扣押、凍結協助執行通知書在送達登記機關時，登記機關已經受理被執行人轉讓不動產、特定動產及其他財產的過户登記申請，尚未完成登記的，應當協助人民法院執行。人民法院不得對登記機關已經完成登記的被執行人已轉讓的財產實施查封、扣押、凍結措施。

查封、扣押、凍結協助執行通知書在送達登記機關時，其他人民法院已向該登記機關送達了過户登記協助執行通知書的，應當優先辦理過户登記。

第二十四條　被執行人就已經查封、扣押、凍結的財產所作的移轉、設定權利負擔或者其他有礙執行的行為，不得對抗申請執行人。

第三人未經人民法院准許佔有查封、扣押、凍結的財產或者實施其他有礙執行的行為的，人民法院可以依據申請執行人的申請或者依職權解除其佔有或者排除其妨害。

人民法院的查封、扣押、凍結沒有公示的，其效力不得對抗善意第三人。

第二十五條　人民法院查封、扣押被執行人設定最高額抵押權的抵押物的，應當通知抵押權人。抵押權人受抵押擔保的債權數額自收到人民法院通知時起不再增加。

人民法院雖然沒有通知抵押權人，但有證據證明抵押權人知道或者應當知道查封、扣押事實的，受抵押擔保的債權數額從其知道或者應當知道該事實時起不再增加。

第二十六條　對已被人民法院查封、扣押、凍結的財產，其他人民法院可以進行輪候查封、扣押、凍結。查封、扣押、凍結解除的，登記在先的輪候查封、扣押、凍結即自動生效。

其他人民法院對已登記的財產進行輪候查封、扣押、凍結的，應當通知有關登記機關協助進行輪候登記，實施查封、扣押、凍結的人民法院應當允許其他人民法院查閲有關文書和記錄。

其他人民法院對沒有登記的財產進行輪候查封、扣押、凍結的，應當製作筆錄，並經實施查封、扣押、凍結的人民法院執行人員及被執行人簽字，或者書面通知實施查封、扣押、凍結的人民法院。

第二十七條　查封、扣押、凍結期限屆滿，人民法院未辦理延期手續的，查封、扣押、凍結的效力消滅。

查封、扣押、凍結的財產已經被執行拍賣、變賣或者抵債的，查封、扣押、凍結的效力消滅。

第二十八條　有下列情形之一的，人民法院應當作出解除查封、扣押、凍結裁定，並送達申請執行人、被執行人或者案外人：

（一）查封、扣押、凍結案外人財產的；

（二）申請執行人撤回執行申請或者放棄債權的；

（三）查封、扣押、凍結的財產流拍或者變賣不成，申請執行人和其他執行債權人又不同意接受抵債，且對該財產又無法採取其他執行措施的；

（四）債務已經清償的；

（五）被執行人提供擔保且申請執行人同意解除查封、扣押、凍結的；

（六）人民法院認為應當解除查封、扣押、凍結的其他情形。

解除以登記方式實施的查封、扣押、凍結的，應當向登記機關發出協助執行通知書。

第二十九條　財產保全裁定和先予執行裁定的執行適用本規定。

第三十條　本規定自2005年1月1日起施行。施行前本院公佈的司法解釋與本規定不一致的，以本規定為準。

《行政強制法》第二十九條第1款明確了凍結主體法定原則。凍結只能由法律授權的行政主體決定實施，且該行政機關不能將凍結權委託其他行政機關或組織實施。根據該款規定，凍結主體法定原則包括以下含義：

（一）凍結權只能由法律設定

《行政強制法》出台之前，《商業銀行法》為保護客户資金安全，就明確規定除法律規定外，任何單位或個人不能凍結、劃撥存款。該法第29條規定，對個人儲蓄存款，商業銀行有權拒絕任何單位或者個人查詢、凍結、扣劃，但法律另有規定的除外。第30條規定，對單位存款，商業銀行有權拒絕任何單位或者個人凍結、扣劃，但法律另有規定的除外。本法規定與《商業銀行法》的規定保持了一致性和延續性。根據本法規定，除全國人大及其常委會制定的法律之外，其他任何立法形式，包括行政法規、地方性法規和規章均無權設定凍結措施。需要強調的是，凍結不僅是行政強制措施的種類之一，也是刑事強制措施和民事強制執行措施的種類之一，本法規定僅針對作為行政強制措施或行政強制執行中必要措施的凍結。司法機關在辦理刑事案件以及民事、行政執行案件，有權實施凍結，但依據是《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》及向相關司法解釋規定，不受本法調整。

（二）凍結權只能由法律授權的行政主體實施

法律授權的行政主體包括行政機關和授權組織。一是法律授權的行政機關，主要包括税務機關、海關和國務院反洗錢行政主管部門（主要是中國人民銀行）等，如《反洗錢法》第26條規定：“經調查仍不能排除洗錢嫌疑的，應當立即向有管轄權的偵查機關報案。客户要求將調查所涉及的賬户資金轉往境外的，經國務院反洗錢行政主管部門負責人批准，可以採取臨時凍結措施。”二是法律授權的具有公共事務管理職能的組織，主要是中國證券監督管理委員會等，本法第70條規定：“法律、行政法規授權的具有管理公共事務職能的組織在法定授權範圍內，以自己的名義實施行政強制，適用本法有關行政機關的規定。”依照該規定，法律授權的具有管理公共事務職能的組織也可以成為凍結存款、匯款的實施主體。如《證券法》第180條規定，對有證據證明已經或者可能轉移或者隱匿違法資金、證券等涉案財產或者隱匿、偽造、毀損重要證據的，經國務院證券監督管理機構主要負責人批准，可以凍結或者查封。需要注意的是，《證券法》僅授權國務院證券監督管理機構，即中國證券監督管理委員會實施凍結措施的權力，沒有授予中國證券監督管理委員會派駐在各地的證監局等派出機構凍結權，中國證券監督管理委員會制定的《凍結、查封實施辦法》第2條規定：“中國證券監督管理委員會及其派出機構依法履行職責，有權凍結、查封涉案當事人的違法資金、證券等涉案財產或者重要證據。”有人認為，該規定與本法確定的凍結權只能由法律設定的原則相悖。

（三）禁止委託原則

法律授權的具有凍結權的行政主體不能委託其他機關或組織決定和實施凍結措施，在凍結過程中，需要金融機構協助實施凍結的，是金融機構的協助義務，不屬於委託。

金額適當

《行政強制法》第二十九條第2款規定了行政機關對當事人存款或匯款凍結的金額應當適當，即凍結金額應當與當事人違法行為所涉及的金額的數量相當，不得明顯超過或者低於該數額。這是比例原則的體現，比例原則要求行政強制措施不能超過必要的限度，應以必要的方式在合理的範圍內實施，能夠實現行政管理的目的即可，避免對當事人的權益造成額外負擔。具體到凍結措施而言，行政機關實施凍結時，凍結金額的範圍應當是必要和適當的。一方面，不得對超過查處違法行為需要之外的金額實施凍結，儘可能將當事人因凍結措施而造成的損失減少到最小程度；另一方面，凍結金額不能明顯小於涉案金額，防止執法人員包庇違法行為，無法實現行政管理目的。如《税收徵收管理法》第38條規定，税務機關有根據認為從事生產、經營的納税人有逃避納税義務行為的，可以在規定的納税期之前，責令限期繳納應納税款；在限期內發現納税人有明顯的轉移、隱匿其應納税的商品、貨物以及其他財產或者應納税的收入的跡象的，税務機關可以責成納税人提供納税擔保。如果納税人不能提供納税擔保，經縣以上税務局（分局）局長批准，税務機關可以書面通知納税人開户銀行或者其他金融機構凍結納税人的金額相當於應納税款的存款。

即禁止重複凍結原則

《行政強制法》第二十九條規定了不得重複凍結的原則。所謂重複凍結，是指兩個或兩個以上國家機關對於同一賬户的同一額度存款或匯款在同一期間進行凍結的行為。

《行政強制法》第二十九條所稱的“其他國家機關”，是指其他行政機關和司法機關。凍結作為一種強制手段，不僅是行政機關的執法方式，也民事強制執行和刑事訴訟程序中常用的司法手段。根據我國有關法律，除行政機關外，公安機關、安全機關、檢察機關、法院在司法活動中有權實施凍結。這就可能出現不同國家機關之間根據各自的執法需要，在同一時間對同一款項重複採取凍結措施，引起不同執法主體之間的權力衝突和利益爭奪。對於重複凍結問題，《民事訴訟法》及相關司法解釋予以明文禁止，《民事訴訟法》第94條第4款規定：“財產已被查封、凍結的，不得重複查封、凍結。”《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第282條規定：“人民法院在執行中已依照民事訴訟法第二百二十一條、第二百二十三條的規定對被執行人的財產查封、凍結的，任何單位包括其他人民法院不得重複查封、凍結或者擅自解凍，違者按照民事訴訟法第一百零二條的規定處理。”上述禁止規定僅涉及人民法院執行領域的查封、扣押措施。本法之前，為了解決重複凍結問題，《中國人民銀行金融機構協助查詢、凍結、扣劃工作管理規定》第22條規定，兩個以上有權機關對同一單位或個人的同一筆存款採取凍結或扣劃措施時，金融機構應當協助最先送達協助凍結、扣劃存款通知書的有權機關辦理凍結、扣劃手續；兩個以上有權機關對金融機構協助凍結、扣劃的具體措施有爭議的，金融機構應當按照有關爭議機關協商後的意見辦理。該規定提供了防止重複凍結的解決方案，但沒有明確規定禁止重複凍結，本法關於禁止重複凍結的規定，進一步完善了凍結制度。根據本條規定，對於同一賬户的存款或者同一筆匯款，如果被同一機關全額凍結，在同一時間內該凍結措施具有排他性，其他機關不能重複凍結。但是，與查封、扣押物不同，金錢具有可分性，如果當事人同一賬户的存款或者同一筆匯款沒有被全額凍結，僅僅被部分凍結，則剩餘部分仍然可以由其他機關依法實施凍結，與禁止重複凍結的原則並不矛盾。此外，禁止重複凍結並不禁止輪候凍結，如果其他機關要求金融機構對同一户存款或者同一筆匯款採取輪候凍結，金融機關應當予以協助。關於輪候凍結的問題可以參照本書關於輪候查封的敍述。

（一）司法機關要求證券公司協助司法凍結和直接要求證券登記結算公司協助司法凍結的區別

單位作者：最高人民法院《最新法律文件解讀叢書》編輯委員會

來源：執行法官必備法律司法解釋解讀（下冊） 引用0625頁

司法機關凍結流通證券既可以要求證券公司辦理，也可以直接要求證券登記結算公司提供協助。但由於我國證券發行、交易的無紙化以及證券集中交易交收的特點，通知對證券公司協助司法凍結和證券登記結算公司協助司法凍結的時效性做出了不同的規定，即司法機關要求證券公司協助司法凍結的，證券公司應即時核查、即時進行交易凍結以限制賣出，並在當日日間將交易凍結數據發證券登記結算公司，由證券登記結算公司進行凍結登記；司法機關要求證券登記結算公司協助司法凍結的，證券登記結算公司只能在交收日日終對凍結登記數據進行核查，並視核查結果實施或不實施凍結。

需要提請注意的是，為保證司法機關協助執行要求得到準確、有效、及時處理，司法機關不宜通過郵寄送達方式要求證券公司和證券登記結算公司協助凍結流通證券。

相關法條：《中國證券監督管理委員會關於協助司法機關凍結流通證券有關問題的通知》

（一）採取查封、扣押、凍結等措施，應當嚴格依照法定程序進行，最大限度降低對被告單位正常生產經營活動的影響

主編：李少平

來源：最高人民法院關於適用《中華人民共和國刑事訴訟法》的解釋理解與適用 引用0396-0397頁

《中共中央、國務院關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》（2016年11月4日）提出嚴格規範涉案財產處置的法律程序，要求：“進一步細化涉嫌違法的企業和人員財產處置規則，依法慎重決定是否採取相關強制措施。確需採取查封、扣押、凍結等措施的，要嚴格按照法定程序進行，除依法需責令關閉企業的情形外，在條件允許情況下可以為企業預留必要的流動資金和往來賬户，最大限度降低對企業正常生產經營活動的不利影響。採取查封、扣押、凍結措施和處置涉案財物時，要依法嚴格區分個人財產和企業法人財產。對股東、企業經營管理者等自然人違法，在處置其個人財產時不任意牽連企業法人財產；對企業違法，在處置企業法人財產時不任意牽連股東、企業經營管理者個人合法財產。嚴格區分違法所得和合法財產，區分涉案人員個人財產和家庭成員財產，在處置違法所得時不牽連合法財產。完善涉案財物保管、鑑定、估價、拍賣、變賣制度，做到公開公正和規範高效，充分尊重和依法保護當事人及其近親屬、股東、債權人等相關方的合法權益。”根據上述要求，本條強調對被告單位採取查封、扣押、凍結等措施，應當堅持依法慎用的原則。

司法適用中需要注意的是，無論是對被告人，還是對被告單位，都要慎用查封、扣押、凍結等措施，對能“活封”的財產，不進行“死封”。《最高人民法院關於依法妥善辦理涉新冠肺炎疫情執行案件若干問題的指導意見》規定：“對受疫情影響導致生產生活困難的被執行人，在不影響債權實現的前提下，人民法院應當選擇適當的查封措施。被執行人有多項財產可供執行的，應當選擇對其生產生活影響較小且方便執行的財產執行。對能‘活封’的財產，不進行‘死封’。查封廠房、機器設備等生產性資料，被執行人繼續使用對該財產價值無重大影響的，應當允許其繼續使用。被執行人申請利用查封財產融資清償債務，經執行債權人同意或者融資款足以清償所有執行債務的，可以監督其在指定期限內進行融資。查封被執行人在建工程的，原則上應當允許其繼續建設。查封被執行人在建商品房或現房的，在確保能夠控制相應價款的前提下，可以監督其在指定期限內按照合理價格自行銷售房屋。凍結被執行人銀行賬户內存款的，應當明確具體數額，不得影響凍結之外資金的流轉和賬户的使用。”

相關法條：《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第三百四十三條

（二）訴訟中凍結第三人到期債權與執行中凍結行為的性質辨析

單位作者：最高人民法院《最新法律文件解讀叢書》編輯委員會

來源：行政與執行法律文件解讀 2019年第12輯 總第180輯 引用0105頁

財產保全是為保證生效判決執行的重要訴訟手段，保全措施進入執行階段，就自動轉化為執行措施。因此，從理論上講，訴訟中凍結第三人到期債權與在執行中的凍結並無實質差別，且因訴訟保全是為執行提供條件，依舉重以明輕的原理，凡執行階段應遵循的規則當然適用於訴訟環節。《最高人民法院關於執行權合理配置和科學運行的若干意見》第17條明確了當事人、案外人、利害關係人對財產保全的裁定、實施行為提出異議的，同樣適用於執行異議審查法律，也印證了保全措施與執行措施的同樣法律性質。

基於上述前提，並依據《民訴法解釋》第五百零一條第二款和《貫徹通知》第三條第二款之規定，當法院對凍結第三人到期債權，第三人提出異議後，法院應當停止保全行為，解除凍結行為，並告知申請人另行尋求權利救濟。

查封、扣押