勞動保障制度

勞動保障制度所涉及的內容非常廣泛，職工的生育保障、疾病保障、失業保障、傷殘保障、退休保障、死亡保障等都是勞動保障制度的內容，其中失業保障制度和退休保障制度是勞動保障制度中兩項最主要的制度。 ^[1] 

1. 失業保障制度

失業是現代經濟運行過程中不可避免的一種社會現象，它給每個失業者及其家庭帶來災難，也給社會經濟的發展抹上了一層陰影，因而各國都十分重視對失業者進行保障。失業社會保障就是當勞動者一旦失去工作之後仍能獲得基本的物質幫助的一種制度。失業保障制度的建立有助於勞動者維持基本生活，從而保護勞動力資源的生產和再生產；同時，它也可以起到縮小收入差距，保證和維護社會安定的作用。失業保障制度有三個最主要的特徵：第一，普遍性。它是為保障有工資收入的勞動者失業後的基本生活而建立的。第二，強制性。制度範圍內的單位及其職工必須按照法律法規參加失業保險，並履行繳費義務。第三，互濟性。收繳的失業保障金在統籌地區統一安排使用。

失業保障制度的基本內容包括：保障範圍、資金來源、資格條件、給付標準、給付期限和管理體制等六個方面。

(1)失業保障實施的範圍。失業保障實施的範圍因一個國家失業保障制度類型的不同而不同。當代失業保障制度主要有強制性失業保障、非強制性失業保障、失業補助制度、雙重失業保障制度等四種。在實行強制性失業保障的國家裏，約有半數國家的失業保障涵蓋到了大多數企業僱員。實行非強制失業保障的國家，實施範圍以工會是否建立失業基金為前提，凡自願建立了失業基金的各工會的會員，必須加入失業保障，可以參加工會而沒有參加者，是否加入失業保障以自願為準。實行失業補助制度的國家，符合經濟情況或收入情況調查所規定條件的企業僱員和無資格享受正常失業保障待遇的企業僱員，都在失業保障的實施範圍之內。

(2)失業保障的資金來源。各國失業保障資金的來源主要有三個渠道：政府財政補貼、僱主提供的資金和僱員提供。資金來源總是上述一種方式或幾種方式的組合。究竟採用何種方式來籌集資金，則要取決於經濟發展、失業水平、就業機會及能否保證充足的資金等多方面考慮。實施失業保障制度的國家，其資金的籌集方式大致有五種：一、全部由國家負擔，如澳大利亞、新西蘭和匈牙利；二、全部由企業僱主負擔，如印度尼西亞；三、全部由工人自己負擔，前南斯拉夫；四、由國家、僱主和工人三方負擔，如日本、英國和加拿大等國；五、由國家和企業僱主共同負擔，如美國、意大利等國。

(3)失業保障待遇的資格條件。享受失業保障待遇必須具備相應的條件和資格。一般而言，什麼人能夠有資格享受失業保障津貼要考慮以下條件：一、失業者必須處於法定最低勞動年齡與退休年齡之間。二、失業者必須是非自願失業，即勞動者雖已失業，但本人不但有繼續就業的意願和再就業的勞動能力，而且到國家就業機構進行了登記，並願意聽從就業機構提供的職業選擇和工作場所選擇。三、繳納過一定期限的失業保險費或者在受保職業工作一定年限。

(4)失業保障的待遇的標準。失業保障待遇的給付標準一般有兩種：一種是政府規定的合理給付期限內的失業保障享受標準，即失業津貼；另一種是超過合理給付期限而給予的失業救助金。失業津貼可以保障失業者的基本生活條件，而失業救助金只能提供給失業者最低的生活標準。在確定失業保障的待遇標準時，如何確定合適的失業津貼標準最為關鍵，它是失業保障制度成敗的關鍵。制定合適的失業津貼標準的必須明確：一、給付標準不能超過失業前的工資標準；二、給付的標準不能低於或等於維持最低生活水平所需要的收入；三、給付標準不僅應考慮失業者本人的基本生活保障，還要考慮失業者配偶及其未成年子女的基本生活保障；四、既要考慮使受益者收入損失得到部分補償，又要避免因標準過高或過低而對就業造成妨礙。國際勞工組織在這方面也有一些規定，認為失業津貼應以失業者原工資或投保費用作為制定依據，失業津貼宜界定在失業者原工資的50%以上，並且應該有一個上限。按照上述原則和具體準繩，各國對失業保障津貼的給付標準都作了一定的規定，具體可見表1。

表1 部分國家失業津貼的給付標準

(5)失業保障待遇的給付期限。失業保障待遇的給付涉及兩個方面的問題：一是法定的等待，二是最長支付津貼期。

勞動者剛一失業不能馬上就給付失業津貼，必須有一個等待的期限i這樣做有助於減少種種有意製造的非自願失業事件，儘量減少冒領失業津貼行徑，同時也有利於社會保障機構開展工作。迄今為止，各國規定的等待期限一般在7天之內。如美國有五分之四的州把這一期限規定為7天，新西蘭和日本也是7天，英國是3天。

勞動者失業津貼的給付期限與一個國家勞動者失業的情況和生活水平等因素有着密切的關係。國際勞工組織綜合各國失業情況和工人生活，確定失業津貼給付的上限為每年156個工作日，下限為每年78個工作日。因此，不少國家把每年失業津貼給付期的上限界定為26周，下限界定為13周。當然，各國失業津貼的給付期限會因本國的情況而各不相同。

2．中國的失業保障制度

(1)中國失業保障制度的發展。

中國失業保障發展的歷史較短。解放初期，中國曾實行過短暫的失業救濟制度。1950年，政務院發佈《救濟失業工人暫行辦法》，保障了舊中國遺留的400多萬失業人員的基本生活，並很快解決了失業問題。由於中國在很長的一段時間內把失業看作是資本主義的伴生現象，因此，失業保障的相關理論和實踐基本上都是空白。雖然中國在建國初期就建設社會保障制度，在1953年修訂頒佈的《中華人民共和國勞動保險條例》中規定了養老、醫療、工傷、生育等內容，但唯獨沒有規定失業保險，因為當時認為社會主義國家不應該有失業。真正以建制為目標提出在中國建立失業保險制度是在1986年，其制度依據是《國有企業職工待業保險暫行規定》。1993年，國務院頒佈《國有企業職工待業保險規定》，對保險對象、保險水平、保險項目、保險費來源、給付條件等做了詳細規定，對1986年提出的失業保險制度做了部分調整。在此基礎上，國務院於1999年頒佈了《失業保險條例》，總結吸收了中國失業保險建立和發展的實踐經驗，借鑑國外的一些成功經驗與有益做法，對原有制度進行了大膽突破，使失業保障制度框架得以初步形成。

(2)現行失業保障制度的基本內容。

第一，享受失業保障的條件。現行的失業保障制度，基本覆蓋了城鎮所有企事業單位及其職工，包括：國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和城鎮其他企業及其職工，事業單位及其職工。

第二，失業保障金的籌集。在費用籌集方面，實行國家、用人單位、職工本人三方負擔的籌集原則。城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的2%、職工本人工資的1%繳納失業保險費。在失業保險基金入不敷出時，財政將給予必要的補貼。

第三，失業保障基金的開支項目。開支項目主要包括失業救濟金、失業職工的醫療費、失業職工的喪葬補助費、失業職工直系親屬的撫卹費和救濟費、失業職工的轉業訓練費、失業職工的生產自救費和失業保險管理費等方面。

第四，失業保障金的給付標準。失業保障金的標準一般應高於當地城市居民最低生活保障標準，低於當地的最低工資標準。

享受失業保障待遇必須符合以下三個條件：第一，按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿1年；第二，非本人意願中斷就業；第三，已辦理失業登記並有求職要求。當失業人員出現重新就業、服兵役、移居境外、享受基本養老保險待遇、被判刑或勞教，或者拒絕重新就業時，將停止享受失業保險待遇。

失業人員領取失業保障金的期限，根據失業人員失業前所在單位和本人累計繳費時間長短而不同。享受失業保險的上限分別為12個月、18個月和24個月。由於中國失業保障制度建立和推行的時間較短，因此，在運行中還存在不少問題。主要表現在：保險統籌的層次低，互濟性較差；基金支出結構不合理，管理費支出過高；失業保險的社會功能較弱等。在國有企業深化改革的過程中，面臨職工的大量下崗和因勞動力供給遠大於需求而造成的大規模失業挑戰面前，失業保障制度的完善已成為刻不容緩的任務。

3．退休保障制度

退休保障制度既是勞動保障制度的重要組成部分，也是社會保障制度的基本內容。當今實行退休保障制度的國家，從退休保障基金的籌措方式來看，大致可以分為三種類型，即：投保資助型退休保障制度、強制儲蓄型退體保障制度和統籌型退休保障制度。

(1)投保資助型退休保障制度。投保資助型退休保障制度要求勞動者和僱主定期交納老年退休保險金，而政府則扮演税收上幫助、財政上最後出台的角色。從投保資助型退休保障制度的基本內容來看，主要有以下特點：一、退休保障待遇的享受條件。第一，必須定期交納老年退休社會保障金，並交夠一定的期限，如美國規定，投保10年就是法定的最低投保年限。第二，勞動者必須達到法定退休年齡並退出原來的工作崗位後才有權利享受退休待遇；二、退休保障待遇的制定原則。第一，退休金與投保金額成正相關的原則，即勞動者在業期間投保的金額越多，年限越長，則退休後享受到的退休金也就越多。第二，分享經濟成果的原則。第三，照顧被撫養人口的原則。第四，與物價掛鈎的原則，根據物價的波動而對退休金的標準進行調整；三、退休保障待遇的給付標準。一般取決於三個要素：即退休者在業期間的基礎工資，退休者投保的年限和退休金率(即每投保1年獲得的佔基礎工資一定比例的退休金)；四、退休保障金的形式。一般有政府法定退休金、企業補充退休金和個人儲蓄退休金三種形式。

(2)強制儲蓄型退休保障制度。目前實行強制儲蓄型退休保障制度的國家不多，原因在於其過分強調自我養老保障，投保費率過高，而且需要一系列要求很高的前提條件，即它要求：擁有一個有政府權威的、專業性能強的統一的社會保障機構，並擁有一批熟悉社會保障業務的工作人員。這個機構要負責制定總投保費率和投保比例，為每個投保勞動者制定一張老年退休保障卡，登錄勞動者的姓名、年齡、所在單位以及每月交納老年退休保障費的數額及交納的年數。此外，還要制定退休保障金的儲蓄利率。這確實是一系列非常複雜和繁瑣的工作。至今，只有新加坡在這方面獲得了成功。

(3)統籌型退休保障制度。大多數社會主義國家的退休保障制度都屬統籌型的，這種退休保障制度的基本特徵是國家(也通過國有企業)利用自己的財政資金髮放退休金，勞動者個人只需交納很少的退休保障費，甚至不交。待勞動者一退休或失去勞動能力後則一概享有國家法定的保障待遇。中國和前蘇聯等國實行的退休保障制度基本屬統籌型。

中國統籌型退休保障制度的基本內容可以從以下幾個方面來考慮：

第一，退休保障的實施範圍。可以區分為企業職工的退休和機關事業單位工作人員的退休兩塊來考察。企業職工退休的實施範圍主要是國有企業事業單位、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業、其他城鎮企業及其職工，實行企業化管理的事業單位及其職工。_些地區還將個體户及自由職業者納入保險範圍。機關事業單位的工作人員都在保障實施範圍之內。

第二，資金來源。中國退休保障資金的來源在不同的歷史階段有所不同。企業職工的退休保障資金來源，在20世紀50年代初期至1965年，退休保險基金按企業全部工人與職員工資總額的3%提取，實行社會統籌。1965年後退休費用改由企業直接支付，各企業因退休人員的多寡不同而造成退休費用負擔的畸輕畸重，這種情況一直持續到1978年。從1978年起，國有企業和部分集體企業單位的職工退休費改由社會統籌，主要是以地方為主體，對位於當地的國有企業，不管退休職工多少，一律按工資總額的一定比例定期交納社會保險費，然後由地方社會機構對退休職工按原定標準給付退休金。1991年以後，國務院頒佈了《關於企業職工養老保險制度改革的決定》，規定今後養老保險將實現由國家、企業、職工個人三方共同負擔的辦法。養老保險分為三個層次，第一層次為基本養老保險(也稱國家基本養老保險)，是由國家統一下達政策，強制實施，這一層次的保險可以保障退休職工的基本生活需要。基本養老保險基金由國家、企業、個人三方負擔，企業按職工工資總額的一定比例繳納基本老保險費，這個比例各地略有不同，如上海為25%，寧波市是20%，武漢市是26%。職工個人也要繳納基本養老保險費，一般不低於個人繳費工資基數的3%的比例繳費，以後每隔兩年提高一個百分點，最終達到個人賬户養老保險費的50%。第二層次是企業補充養老保險，它是企業根據自身經濟能力，為本企業職工所建立的一種追加式或輔助式養老保險，養老保險金從企業自有資金中的獎勵、福利基金內提取，然後由國家社會保險管理機構按規定記入職工個人賬户，所存款項及利息歸個人所有。第三個層次為職工個人儲蓄性養老保險，保險金由職工個人根據個人收入情況自願參加。

機關事業單位工作人員的退休保障資金主要由國家提供，資金來源較為可靠。

第三，退休金給付標準。企業職工的退休金標準與個人在職時繳費工資基數以及繳費年限長短掛鈎，繳費工資越高，繳費年限越長，個人賬户積累越多，退休時基本養老金就越高。按照現行制度，滿足以下三個條件的，可以按月領取基本養老金：第一，參加了城鎮企業職工基本養老保險。第二，達到了國家法定退休年齡，即男年滿60週歲，女幹部年滿55週歲，女工人年滿50週歲。因病完全喪失勞動能力以及從事特殊工種工作的符合條件可提前退休。第三，個人繳費滿15年。個人繳費年限不滿15年的，只能一次性領取個人賬户存儲額。

機關事業單位工作人員的養老金標準，是按照其在職時的貢獻大小(即所積累的年功貢獻)和國家的經濟發展水平來確定。領取退休金的人需要符合的基本條件是達到國家法定退休年齡，即男年滿60週歲，女幹部年滿55週歲，參加革命工作年限滿10年；男年滿50週歲，女幹部年滿45週歲，參加革命工作年限滿10年，經過醫院證明完全喪失工作能力的；因工緻殘，經過醫院證明完全喪失工作能力的。

目前，一般在對建國以前參加革命工作的老幹部，其退休後可享受相當於本人標準工資100%的退休待遇，普通職工的退休金隨工齡的不同而不同，其退休金在標準工資的60%—80%之間。而全國勞動英模，革命和建設中有過特殊貢獻者，以及軍以上戰鬥英雄，若退休後仍保持自己的榮譽，可得到比規定標準多5%—15%的退休金。

(4)中國退休保障制度存在的問題。從目前來看，中國的退休保障制度還存在很多問題，主要有：第一，退休保障制度實行的範圍狹窄，且具有很大的身份性特點。現行退休保障制度的實施對象、享受的權利和待遇水平，基本上是根據勞動者個人的身份地位而定的；因此，各種所有制、各種用工形式的勞動者及城鄉人口之間等，在享受權利和待遇水平方面存在很大差距。第二，缺乏個人參與和積累，社會保險的激勵機制不夠強，個人缺乏自我保障的責任和意識。第三，管理服務的社會化程度低。原有退休保險的管理和服務基本由單位負擔，現在雖實行社會統籌，但管理和服務的社會化程度依然較低，勞動者仍過多地依賴單位。第四，管理體制尚未理順。在很多方面有多頭管理、政出多門、互相扯皮的現象。同時，在管理機構和管理人員方面也依然缺乏一支訓練有素的隊伍。第五，立法不健全。有些地方出現了任意挪用退休保障統籌金，拖欠上交統籌費以及有意加大本企業退休金支出的現象。

中國的退休保障制度尚有待於進一步改革與完善，我們認為，在對退休保障制度進行改革要遵循的原則是：保障水平與我國社會生產力的發展水平及各方面的承受能力相適應；社會互濟與自由保障相結合，公平與效率相結合；政策統一，管理法制化，行政管理與保障基金管理分開。改革的主要內容包括以下七個方面：一、擴大職工基本養老保險的覆蓋面；二、職工基本養老保險費用由單位和個人共同負擔；三、合理確定職工養老保障水平、籌資水平和積累率；四、職工基本養老保險實行社會統籌與個人賬户相結合的做法；五、建立離退休人員基本養老金的正常調整機制；六、實行多層次的職工養老保險；七、提高養老保鹼管理服務的社會化程度。

我國傳統勞動保障制度是對勞動力資源計劃配置體制的必要補充。其特徵主要表現在以下幾個方面： ^[2] 

1．政府單位型的勞動保障主體

計劃經濟時期，我國除少數救助項目，如農村五保户救濟等是社會性救助外，絕大多數的保障項目都是國家通過政府行政系統和國有企事業單位承辦的。保障的項目、標準、對象等都是由國家統一規定的，保障基金是國家從財政或國有及集體企業上繳國家的利潤中直接扣除並授權由國有單位直接支配的。國家幾乎是勞動保障資源的唯一提供者和保障責任的唯一承擔者。可見，計劃經濟時期的勞動保障制度是政府一單位型的勞動保障制度，算不得真正的社會保障制度。

2．城鄉分離的二元勞動保障結構

與城鄉二元經濟結構相適應，計劃經濟時期，我國的勞動保障制度也呈現出了明顯的城鄉分離的二元結構特徵。具體表現在，國家勞動保障支出的絕大部分是用於城鎮企事業單位職工甚至家屬的安全保障的，城鎮居民可以享有生、老、病、死等安全保障，而佔全國人口80%以上的農民卻在很大程度上被隔離在保障體系之外。

3．與就業緊密掛鈎的福利保障制度

在傳統計劃經濟體制下，我國的勞動保障制度是與就業緊密掛鈎的。即勞動者一旦在某一單位就業就可以擁有一切福利待遇，而失業則失去一切福利待遇。這一方面鼓勵勞動者千方百計佔領勞動崗位，而不敢“自願失業”；另一方面要求用人單位絕不能隨意辭退職工。顯然，我國傳統勞動保障制度是為消滅失業這一就業目標服務的。這與市場經濟體制下的社會保障制度是完全不同的。

4．政出多門、運行僵化的管理體制

計劃經濟時期，我國僅參與勞動保障管理的部門就多達十幾個，沒有一個統一的決策、管理系統，以致造成政出多門，多頭管理，各自為政，甚至相互推諉、扯皮。與此同時，我國傳統勞動保障體系的運行機制也十分僵硬。保障經費的籌支，保障標準的調節，雖有眾多管理部門，但由於“龍多不治水”，且沒有形成一套法定的與社會經濟發展指標相配套的調節機制，最終還得由中央決策下文。

用人單位與勞動者建立勞動關係不依法訂立勞動合同的，由勞動保障行政部門責令改正。用人單位有下列行為之一的，由勞動保障行政部門責令改正，按照受侵害的勞動者每人l000元以上5000元以下的標準計算，處以罰款：①安排女職工從事礦山井下勞動、國家規定的第四級體力勞動強度的勞動或者其他禁忌從事的勞動的；②安排女職工在經期從事高處、低温、冷水作業或者國家規定的第三級體力勞動強度的勞動的；③安排女職工在懷孕期間從事國家規定的第三級體力勞動強度的勞動或者孕期禁忌從事的勞動的；④安排懷孕7個月以上的女職工夜班勞動或者延長其工作時間的；⑤女職工生育享受產假少於90天的；⑥安排女職工在哺乳未滿1週歲的嬰兒期間從事國家規定的第三級體力勞動強度的勞動或者哺乳期禁忌從事的其他勞動，以及延長其工作時間或者安爿F其夜班勞動的；⑦安排未成年工從事礦山井下、有毒有害、國家規定的第四級體力勞動強度的勞動或者其他禁忌從事的勞動的；⑧未對未成年工定期進行健康檢查的。用人單位違反勞動保障法律、法規或者規章延長勞動者工作時間的，由勞動保障行政部門給予警告，責令限期改正，並可以按照受侵害的勞動者每人100元以上500元以下的標準計算，處以罰款。 ^[3] 

用人單位有下列行為之一的，由勞動保障行政部門分別責令限期支付勞動者的工資報酬、勞動者工資低於當地最低工資標準的差額或者解除勞動合同的經濟補償；逾期不支付的，責令用人單位按照應付金額50%以上1倍以下的標準計算，向勞動者加付賠償金：①剋扣或者無故拖欠勞動者工資報酬的；②支付勞動者的工資低於當地最低工資標準的；③解除勞動合同未依法給予勞動者經濟補償的。用人單位向社會保險經辦機構申報應繳納的社會保險費數額時，瞞報工資總額或者職工人數的，由勞動保障行政部門責令改正，並處瞞報工資數額1倍以上3倍以下的罰款。騙取社會保險待遇或者騙取社會保險基金支出的，由勞動保障行政部門責令退還，並處騙取金額1倍以上3倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。職業介紹機構、職業技能培訓機構或者職業技能考核鑑定機構違反國家有關職業介紹、職業技能培訓或者職業技能考核鑑定的規定的，由勞動保障行政部門責令改正，沒收違法所得，並處1萬元以上5萬元以下的罰款；情節嚴重的，吊銷許可證。未經勞動保障行政部門許可，從事職業介紹、職業技能培訓或者職業技能考核鑑定的組織或者個人，由勞動保障行政部門、工商行政管理部門依照國家有關無照經營查處取締的規定查處取締。

用人單位違反《中華人民共和國工會法》，有下列行為之一的，由勞動保障行政部門責令改正：①阻撓勞動者依法參加和組織工會，或者阻撓上級工會幫助、指導勞動者籌建工會的；②無正當理由調動依法履行職責的工會工作人員的工作崗位，進行打擊報復的；③勞動者因參加工會活動而被解除勞動合同的；④工會工作人員因依法履行職責被解除勞動合同的。

有下列行為之一的，由勞動保障行政部門責令改正，處2000元以上2萬元以下的罰款：①無理抗拒、阻撓勞動保障行政部門依照規定實施勞動保障監察的；②不按照勞動保障行政部門的要求報送書面材料，隱瞞事實真相，出具偽證或者隱匿、毀滅證據的；③經勞動保障行政部門責令改正拒不改正，或者拒不履行勞動保障行政部門的行政處理決定的。用人單位打擊報復舉報人、投訴人的，由勞動保障行政部門責令改正；構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

勞動保障監察員濫用職權、翫忽職守、徇私舞弊或者泄露在履行職責過程中知悉的商業秘密的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。勞動保障行政部門和勞動保障監察員違法行使職權，侵犯用人單位或者勞動者的合法權益的，依法承擔賠償責任。

對無營業執照或者已被依法吊銷營業執照，有勞動用工行為的，由勞動保障行政部門依照規定實施勞動保障監察，並及時通報工商行政管理部門予以查處取締。

(1)存在的主要問題 ^[4] 

1．相關社會保障法律尚需健全。當前，我國社會保障法尚需進一步完善，通過法律的形式保障公民的合法權益，擴大社會保障的範圍，讓更多民眾從中受益。當公民合法權益受到侵害時，能夠有法可依。

2．就業問題突出，結構性失業嚴重。由於科技的發展，機械化和信息技術代替了人工的操作，導致社會人力資源需求降低。一些科技含量低、現實需求小的傳統行業和農業、手工業受到較大沖擊，結構性失業較為突出。這與城鎮新生勞動力、大學生就業、下崗職工、農村轉移的剩餘勞動力等交織在一起，造成了目前的就業難與用工荒。

3．各級政府、企業、單位及個人的職責尚需明確。中央政府及地方政府在社會保障中肩負的責任不夠細化，相關措施尚需完善。企業、單位應主動承擔社會保障職責，建立相關保障制度。個人應擔負起社會保障職責中應盡的義務，從而逐步完善各方主體的責任體系。

4．人口老齡化加重了社會保障的負擔。目前我國已進入老齡化社會。由於我國經濟實力相對發達國家差距較大，所以解決老齡人口的社會保障問題任重而道遠。同時，我國的老齡化速度相對西方發達國家明顯過快，導致相關問題日益突出。主要體現在社會保險基金嚴重不足，入不敷出，職工基本養老保險和基本醫療保險的壓力日益增大，農村的養老和醫療問題更為突出。

5．高技能職業人才欠缺，不能滿足社會經濟發展需求。經濟的快速發展，產業逐步升級，迫切需要掌握尖端技術的職業人才，然而當前的人才培養模式不能完全適應社會的需求。同時，勞動者的文化水平偏低，不能適應經濟發展的需求，提高勞動者文化水平，加強職業培訓已刻不容緩。

6．收入差距拉大，弱勢羣體的社會保障尚需加強。伴隨市場經濟的發展，公民的收入差距逐步拉大。弱勢羣體的社會保障工作日益彰顯，做好這方面的工作，事關社會的和諧穩定與公平正義。近年來，我國弱勢羣體的社會保障工作雖然在逐步加強，但尚需進一步提高。

7．勞動關係日趨複雜，矛盾衝突有上升的趨勢。伴隨經濟成份和企業組織形式的多樣化，就業方式也呈現多樣化，企業和員工間的矛盾和衝突日益增多，有效的解決方式、手段尚需完善。包括勞動標準體系和管理手段等都需要不斷完善和更新才能適應社會發展的需要。

(2)解決問題的對策分析

要做好勞動保障工作，就必須做好就業、保障體系、社會救助、基礎建設、法律及制度建設等幾個方面的工作，不斷推動勞動保障事業健康發展。

1．完善有關社會保障的法律法規及制度。立法基礎上的社會保障制度具有社會保障的制度化、社會化的特徵。我國要在試點經驗的基礎上，汲取國外的經驗教訓，加速建立並完善社會保障相關的法律法規。以法律的形式保障社會保障的覆蓋面，加大社會保險基金的徵繳力度。各級財政加大支持力度，保障各項經費的需求。逐步完善各項社會保障制度，建立健全相互銜接的社會養老保險制度。完善城鄉醫療、養老保險制度。進一步完善按勞

分配製度，健全收入調節和最低工資保障制度，縮小收入差距。完善勞動保障維權制度，依法保障羣眾的合法權益。

2．努力做好就業和再就業工作，逐步建立城鄉勞動者平等就業制度。積極拓展就業渠道，不斷增加就業機會。認真處理好結構調整、深化改革、城鄉經濟發展與擴大就業的關係。重點是着力解決政府促進就業、市場調節就業和勞動者自謀職業的措施，完善市場就業機制。把實現充分就業作為政府宏觀調控的優先目標，發揮政府的組織功能和行政推動作用，實施發展經濟與促進就業並舉的戰略。

3．進一步明確政府及相關部門社會保障公共服務職責。明確劃分中央政府與地方政府的責權以及政府、企業和個人應承擔的責任。當前，政府在社會保障中的作用至關重要，特別是在建立健全社保體系過程中，政府需要承擔多種角色和責任。但要同時發揮政府和市場的雙重作用，通過政府和市場的雙重調節，不斷完善社保機制。

4．做好下崗職工和離退休人員保障工作，積極為失業者提供免費的就業指導和技能培訓，創造就業條件。確保國企下崗職工基本生活，確保離退休人員養老金按時足額髮放。切實做好擴大社會保險覆蓋範圍和失業保險和養老保險基金徵繳工作，各級地方財政預算應優先安排所需的社會保障資金。加大貧困地區資助力度，通過財政專項轉移支付確保專款專用。

5．加強聯動管理，不斷提高勞動者職業技能，提高全社會勞動保障水平。加強政府、企業和社區聯繫，促進勞動保障一體化水平。通過培訓和提供實踐的機會，促進勞動者職業技能的提高。在政府和企業的支持下，不斷加大社區勞動保障配套建設力度，不斷完善勞動保障工作機制，每個社區爭取建成一處就業和社會保障服務網點。加快社會保障信息化服務水平，充分利用現有資源，逐步實現就業和社會保障等資源的整合。

6．加大弱勢羣體保障力度，完善最低生活保障制度，促進社會公平。社會保障工作應把老人、殘障人員、孤寡人員、因工受傷人員和其他低收入者作為關照的重點。健全社會救助體系，制定支持工會幫扶救助困難職工及弱勢羣體的政策法規，並真正落實到位，為弱勢羣體提供基本的生活保障。完善城鎮居民最低生活保障制度，健全動態管理機制。政府相關部門要密切配合，重點做好國有企業下崗職工和未參加養老保險的集體企業退休職工的最低生活保障工作，儘量使這兩部分困難羣體中符合條件的人員均納入最低生活保障範圍。對弱勢羣體在子女就學、再就業、就醫等方面要給予必要的政策傾斜和幫扶。

7．完善社保基金均衡機制，減少矛盾衝突，理順勞動關係。健全省級社保基金調劑制度，建立差額補助、責任分擔、定向傾斜、缺口自籌的基本養老保險基金平衡機制，加大弱勢羣體資助力度。儘量降低勞動關係中矛盾衝突的發生率，促進社會公平。可以通過税收和依法化轉部分國有資產等方式充實社會保障基金。加強社保基金監控管理，防止挪用盜用，建立社保基金預警制度。建立和完善社保基金的激勵機制和約束機制，探索可靠、穩定的多渠道籌措基金機制。調整財政支出結構，提高社會保障支出比重，促進社會保險基金平衡。