動員體制

國家或政治集團為開展動員活動建立的組織體系及相關制度。主要包括動員組織機構的設置、隸屬關係和職權劃分，以及相應的法規和制度等。完善的動員體制，是動員活動的組織制度保證，關係到動員活動的成效，對武裝力量作戰和戰爭的進程具有重大影響。動員體制是隨着戰爭動員活動的發展而發展的。當戰爭主要靠取之於民和以戰養戰獲得所需資源的時候，各國沒有為戰爭動員建立專門的組織機構和政策制度，有關動員的組織、政策和制度，均在國家的軍事或民事的組織體系和制度之中。隨着戰爭規模和範圍的擴大，戰爭的消耗也在逐步增加，靠取用於民和以戰養戰獲得的資源，已經難以滿足戰爭的需要，取用於國成為獲得戰爭資源的主要途徑。與此相適應，政府機構中逐步出現了與戰爭動員密切相關的職能部門。

中王國時代的埃及，就在政府中設立了專管兵員動員的新兵總錄事、新兵錄事和專管裝備物資動員的徵收錄事、分配錄事。中國秦、漢時代所設的國尉或太尉，隋唐至明清所設的兵部，就具有動員兵員、糧草、兵器等職能；宋代的樞密院，清代的軍機處，除協助皇帝處理國家和軍隊的事務外，還具有動員協調的職能。

18世紀末，掌握了法國政權的資產階級雅各賓派，在動員人民反對外國武裝干涉的過程中，從國民公會到各級政府均被納入戰時軌道，專門成立了應付緊急事務的救國委員會、公安委員會和社會保安委員會。拿破崙戰爭期間，法軍參謀長及參謀機構的設立，加強了軍事動員計劃工作。1806年，普魯士軍政部內設立專管動員計劃的機構，進行戰爭準備。在H.von毛奇任普軍總參謀長期間，普軍總參謀部下設三個處，其中第二處負有動員的職能。美國內戰期間，北方政府於1862年夏在國會成立負責制定動員法律和監督動員活動的調查委員會，後又成立由聯邦各局局長組成的戰爭委員會，全權負責整個戰爭動員工作，首開工業時代以政府為主體建立戰時動員體制的先河。第一次世界大戰期間，戰爭規模的擴大和戰爭消耗的增加，迫使各參戰國不得不進行經濟動員，把主要工業企業轉為軍工生產，並將有關部門和行業轉入戰時軌道，為戰爭服務。

1914年，德國設立戰時原料署，後改為戰時局，作為國家總動員的主管機關。1915年法國設置兵器彈藥次長局，負責工業動員和軍需補給。1916年，英國設立戰時內閣，負責戰爭指導與動員政策的制定。之後，德、意、俄、美、英、比等國還制定和頒佈國家總動員法，建立與之相適應的動員制度等，動員體制在世界範圍內得到了發展。第二次世界大戰期間，隨着軍事技術的進步和武器裝備的發展，動員範圍進一步擴大，動員體制逐步趨於完善。德、意、日法西斯為發動侵略戰爭，在戰前便建立起比較完備的戰爭動員體制，將國家一切活動納入了戰時軌道。1939年8月，德國成立具有實施戰時總動員職能的最高國防會議，設立10個國防管區，由A.希特勒直接控制。戰爭爆發後，又成立戰時經濟最高審議會，作為政府各部門的綜合協調機構，並形成從中央到地方的州、縣垂直動員領導系統，統管一切人力、物力、財力。

日本1937年9月公佈《國家總動員計劃綱要》，11月成立大本營，同時組成大本營與政府聯席會議，作為戰爭與動員的指導機關，並將資源局改組為企劃院，成為籌劃與推動國家總動員的新機構；1938年頒佈《國家總動員法》，編制與實施軍事、經濟、運輸等各種動員計劃，對人力、物力、財力全部實行了軍事化管理。為反抗法西斯的侵略，蘇、美、英等國也在戰爭爆發前後，建立健全了戰時動員體制。

蘇聯於1941年6月頒佈戰時狀態法令，成立國防委員會，統一領導全國政治、軍事、經濟動員；將國家計劃委員會改組為戰時計劃委員會，負責協調指導國家各行各業的動員工作；陸續增設武器、炸藥、船舶、飛機和坦克製造等計劃局，以及勞動力分配、糧食、被裝、疏散、裝卸、運輸等專門委員會，分別負責制定與實施各種動員計劃，檢查與督促各級動員部門落實各項動員任務。

美國在戰爭爆發前夕，改組動員機構，1939年8月成立戰時資源委員會，負責經濟動員統籌工作；1940年5月設立國防顧問委員會，作為戰時動員的諮詢機構。戰爭爆發後，1942年1月設立戰時生產局，1943年5月改為戰時動員局，1944年10月又改為戰時動員復員局，一面繼續服務於戰爭，一面進行部分復員工作。其他一些參戰國在第二次世界大戰期間，也逐步形成了比較完整的動員體系。

中國共產黨在歷次革命戰爭中，一貫堅持“全黨動員、全民動員”的方針，逐步確立了黨絕對領導下的、黨政軍民相結合的動員體制。土地革命戰爭時期，1928年10月，中共中央根據黨的第六次全國代表大會的決議，重新設立在中央常務委員會直接領導下的軍事部（1930年2月起改為中共中央軍事委員會），負責動員羣眾、武裝羣眾、擴大紅軍等事宜。1930年8月，中共中央決定在中央軍事委員會設立武裝工農部。1932年7月，中華蘇維埃共和國中央執行委員會設立勞動與戰爭委員會，負責領導經濟、軍事、勞動等方面的動員工作。1933年2月，頒佈《戰地工作委員會組織綱要》，並以縣為單位組織戰地工作委員會，負責動員和領導戰區羣眾擔負戰爭勤務。4月，中央設立國民經濟委員部，省（縣）設立國民經濟部，專管經濟動員。7月，中央革命軍事委員會（中革軍委）成立總動員武裝部，並在革命根據地劃分8個師的兵員補充區，以保障紅軍的擴編。抗日戰爭時期，抗日根據地建立各級戰時動員委員會負責各方面動員的領導與協調，陝甘寧邊區政府頒發《邊區戰時各級動員委員會組織規程》，各級抗日民主政府有關部門，分工負責政治、經濟、兵員、民兵參戰等動員。1938年7月～1942年4月，中共中央和邊區政府陸續頒發了有關人力、物力、財力等動員條例、規定、辦法等。解放戰爭時期，為適應解放全中國的需要，進一步建立健全各級動員組織機構，各革命根據地和解放區普遍設立了人民武裝委員會、武裝部或武裝動員部，前線地域還建立了支前委員會、戰地委員會，各級軍區後勤司令部設立動員部，縣後勤指揮部設動員科，區設動員股，具體負責人力、物力、財力動員，組織羣眾支援前線等。中華人民共和國的動員體制建設始於1949年9月29日。當日通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定，設立中央人民政府人民革命軍事委員會，作為國防和軍隊建設的最高領導機關。

1950年6月，成立中央軍委人民武裝部，全面負責後備力量建設、兵員動員及戰爭動員計劃工作。1950年10月31日，全國人民防空籌備委員會成立，負責研究和計劃全國防空的各項準備工作。一個月後，各大中城市的人民防空籌備委員會相繼成立。1950年11月，中央軍委軍事運輸司令部成立，統籌軍地各方組織抗美援朝的軍事運輸工作。1951年4月，中央兵工委員會成立，負責領導全國軍工生產建設及其戰備動員工作。同年12月，中共中央作出《關於建立各級人民武裝委員會的決定》，黨的各中央局、中央分局、省委、地委、縣委、區委及基層支部，均須吸收有關部門的主要領導人蔘加，組成人民武裝委員會，統籌後備力量建設和兵役動員工作。1953年3月6日，中央人民防空委員會辦公室正式成立。1954年頒佈的《中華人民共和國憲法》把戰爭動員的決定和發佈權授予國家最高權力機關和國家主席。該法規定：全國人民代表大會及其常務委員會為戰爭動員的最高決策機關，決定全國總動員和局部動員，國家主席根據全國人民代表大會及其常務委員會的決定，發佈動員令。1956年7月，國務院決定在國務院所屬的鐵道部、第一機械工業部、第二機械工業部、郵電部、電機制造部、冶金部、紡織部和交通部均設立動員處，其他部門配備專職動員幹部，國家所屬的大型工業企業設立動員（戰備）處（科）。1958年12月，國家對交通戰備工作進行了責任分工，軍隊系統的交通戰備工作主要由總參謀部和各軍區司令部軍事交通部負責規劃、協調和組織，國家和地方系統的交通戰備工作主要根據國防建設要求由國家計劃委員會、鐵道部、交通部分工負責組織實施。國防幹線鐵路的修建，沿海、戰役縱深的鐵路幹線、支線，軍事專用線的戰時搶修由鐵道兵負責。1960年，國家計劃委員會制定1960～1963年戰時軍品生產動員規劃。1963年5月，國家決定成立交通戰備規劃小組，統籌規劃全國交通戰備建設，各軍區和省市的交通戰備規劃小組也隨之成立。至此，一個以全國人民代表大會及其常務委員會為動員最高決策機關，以國務院、中央軍委為領導機構，以人民武裝、國民經濟、人民防空、交通戰備為主要動員領域的國防動員體制已經形成。此後，隨着國家安全形勢的發展和軍政體制的調整，國防動員體制也曾多次進行過局部性調整。

從1994年11月開始，國家對國防動員組織機構進行整合，在縣以上各級人民政府和各軍區建立了國防動員委員會，統管人民武裝動員、國民經濟動員、人民防空動員和交通戰備動員，增強了國防動員體制的權威性和統一性，國防動員法規制度建設的步伐也隨之加快，國防動員體制建設進入了一個新階段。現代動員體制的現狀與特點是：①動員體制全面融入國家體制的各個層面。與現代戰爭的總體性相適應，動員在許多國家不再是少數國家機關和少數人的職責，已成為各類國家機關和社會組織的共同責任。從國家最高權力機構到政府和軍隊及其職能部門，再到企業事業單位和社會團體，都程度不同地負有動員職責，形成國家、政府、軍隊和社會齊抓共管的局面。②動員組織體制比較完備。在動員體制比較完備的國家，大都形成了由最高決策體系、行政執行體系和社會響應體系構成的動員組織體系。每個體系都建有負責橫向聯絡和協調事務的協調組織。在最高決策體系中建有負責決策諮詢的協調組織，在政府各職能部門之間建有橫向聯絡的部際協調組織，在企業事業組織中建有同業協調組織。此外，通過細化國家機關的動員職權，形成有效的監督和約束機制。③動員體制肩負“應戰”和“應急”的雙重職能。在動員體制比較先進的國家，把應對戰爭的動員機構與應對其他公共安全危機的機構合併，肩負“應戰”和“應急”雙重職能，動員體制的生命力和建設效益大為提高。④動員體制平戰銜接。出於減輕國家財政負擔和保持動員工作的連續性，大多數國家對動員體制建設實行平戰有別的政策措施。基本措施包括：主要負責人在平戰轉換期間不輕易變更；核心機構的架構、職能及運行方式，在平戰時保持大體一致；平時賦予與動員有關的國家機關以動員職責，為戰時全力承擔本系統的動員工作打下基礎；按戰時體制的要求，預先建立戰時動員機構，並進行必要的動員指揮演練等。⑤動員體制建設及其運行納入法制軌道。許多國家從強化國家危機管理的角度，將動員納入憲政的範疇，對國家機關和政府首腦的動員職權作出明確規定。在此基礎上頒佈實施多種法律法規，將整個動員活動納入法制軌道，使動員活動做到有法可依，有章可循。進入21世紀後，一些發達國家根據國際安全形勢和戰爭形態發生的變化，在完善總動員體制的基礎上，把動員體制建設的重點轉到適應信息化局部戰爭要求的動員體制上來，力求建立一個運轉更加順暢、控制能力更強、反應更迅速靈活、功能更加全面的動員體制。一些陸續進入工業化的發展中國家，則在總結吸收工業時代動員體制建設科學元素的基礎上，努力構建與本國安全發展需要相適應的動員體制，使之達到制度化、法制化的要求。無論是發達國家還是發展中國家，都將充分認識到信息技術對動員及其體制建設產生的重大影響，並對這種影響加以充分利用，以此來提高動員體制建設的效益。

發佈者：中國軍事百科全書編審室 ^[1]