創投引導基金

三層含義︰（1）是不以營利為目的政策性基金，而非商業性基金。（2）按市場化模式運作，而非透過非市場化的無償模式運作。（3）發揮引導作用的機制是“通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域”。

宗旨︰在兩個層面發揮引導作用。

創業投資引導基金的設立與資金來源

（1）引導基金的設立主體

（2）引導基金的設立程序

（3）引導基金的組織形式

（4）引導基金的資金來源

原則︰政府引導、市場運作

科學決策、防範風險

模式︰參股、融資擔保、跟進投資

1、引導基金的資金來源

根據三部委聯合發佈的《指導意見》要求，引導基金的資金來源主要為：支持創業投資企業發展的財政性專項資金引導基金的投資收益與擔保收益閒置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益個人、企業和社會無償捐贈的資金等。

國內的政府引導基金資金來源主要有兩種：一是地方政府通過財政出資獨立完成，二是政府與政策性銀行聯合出資設立。絕大多數已設立的引導基金資金均來源於政府財政出資，只有少數的早期政府引導基金資金來源於政策性銀行，比如，由地方政府聯合國家開發銀行共同出資設立的蘇州工業園區創業投資引導基金、天津濱海新區創業投資引導基金、吉林省創業投資引導基金以及山西省創業風險投資引導基金由地方政府聯合中國進出口銀行共同出資設立的成都銀科創投及重慶市科技創業投資引導基金等。

2、引導基金的法律結構

在引導基金設立的法律結構上，《指導意見》指出：引導基金應以獨立事業法人的形式設立，由有關部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責，並對外行使引導基金的權益和承擔相應義務與責任。

而各地引導基金的運作主體除了獨立事業法人之外，亦有部分引導基金以企業法人制（公司制）設立，在不同的法律結構下，引導基金的運作模式、監管模式以及考核激勵體制均有所不同。

獨立事業法人制引導基金，因其事業單位的性質，更為強調“社會服務”、“讓利於民”的特點，其基金管理多委託第三方管理機構，少數成立事業編制基金管理團隊，對於管理團隊的考核與同級國有企業類似，相對缺乏有效的利益驅動。

企業法人制引導基金多采用公司制，由於對國有資產負有保值增值的義務，其一般會按照同股同權的原則獲取基金收益，對於管理團隊的激勵機制相對市場化，某些地方已在實行參股激勵方式，已經在向專業的市場化FOFs轉型。

對於引導基金的管理運作，地方政府一般會成立引導基金管理委員會（或投資決策委員會）作為基金的最高投資決策機構，行使引導基金決策和管理職責，管理委員會一般不直接參與引導基金的日常運作。

管理委員會主要是由地方政府及相關職能部門的負責人組成，比如深圳市創業投資引導基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔任，市發改委、經貿信息委、科技創新委、財政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導基金管理委員會的成員構成、職務分配等均有區別，因此其權利重心也不相同，發改委、經貿信息委、科技創新委、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導基金中會扮演不同角色，並對引導基金的投資決策及管理模式等產生影響。但總體來看，引導基金的管理主要歸於發改委和科技部門兩大系統，前者主要導向是推動本地創投業發展，後者則主要致力於推動中小科技企業融資。

對於日常管理及投資運作，各地引導基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設引導基金管理機構，或以公司制設立並對其自行管理，有的則委託相關事業單位或外部機構管理。

中經未來產業研究中心認為，引導基金的管理方式主要有以下幾種：

1、成立獨立的事業法人主體作為基金的管理機構

比如深圳市創業投資引導基金，專門成立了深圳市創業投資引導基金管理委員會辦公室（市創投辦），負責引導基金的日常管理工作；南京市創業投資引導基金的日常管理運作，也是由專門成立的南京市創業投資發展中心負責。

2、委託地方國有資產經營公司或政府投資平台公司負責引導基金的管理運作

比如石景山區創業投資引導基金是以石景山區國有資產經營公司作為受託管理機構，負責引導基金的運作；石家莊市創業投資引導基金委託石家莊發展投資有限公司負責具體投資運作。

3、委託地方國有創投企業負責引導基金管理運作

如蘇州工業園區創業投資引導基金的管理機構為蘇州元禾控股集團，上海市創業投資引導基金由上海創業投資有限公司作為管理機構，廣州市創業投資引導基金則委託廣州市科技風險投資公司管理。

4、成立引導基金管理公司或者由公司制引導基金自行管理

前者如北京股權投資發展基金管理有限公司、浙江省創業風險投資引導基金管理有限公司，此類公司並非引導基金的出資主體，而僅作為受託機構負責基金管理運作；後者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創業投資有限公司等，由公司內部團隊負責基金管理運作，內部治理按照《公司法》執行。

5、委託外部專業管理機構負責引導基金管理

如上海楊浦區人民政府引導基金委託美國硅谷銀行，金山區、閔行區創業投資引導基金委託盛世投資，紹興市創業投資引導基金委託凱泰基金等。此外，2009 年成立的安徽省創業（風險）投資引導基金、2012 年成立的荊州市創業（產業）投資引導基金均曾委託浦東科投作為其管理機構，也可算作委託專業機構管理的典型代表。

在基金管理費方面，對於引導基金管理機構來説，一般會得到 2%左右的固定管理費。由於多數引導基金出於政策導向，主要以帶動社會資本參與創業投資為主要目的，並無營利要求，因此，管理機構獲得業績分成的情況並不常見。

少數引導基金為鼓勵基金投向本地，會設置一些獎勵機制，比如深圳市創業投資引導基金規定，按照市場通行規則，在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下，將子基金投資淨收益的20%獎勵子基金管理機構，其餘80%部分由各出資人按照出資比例進行分配。為鼓勵子基金更多投資深圳本地項目，子基金到期清算時，對於來自深圳本地初創期項目的子基金淨收益，引導基金對子基金管理機構的獎勵比例由20%提高至50%；對於來自深圳本地早中期項目的子基金淨收益，引導基金對子基金管理機構的獎勵比例由20%提高至30%。

另外，部分引導基金決策機構通常會招標或指定一家境內商業銀行，作為引導基金的資金託管銀行，具體負責資金保管、撥付、結算等日常工作，並對基金運作負有一定的監管職責；大部分引導基金的資金的監管、撥付等工作劃歸當地財政局，引導基金管理機構的資金賬户僅起到資金中轉的作用，如深圳市創業投資引導基金。此外，有的引導基金理事會委託第三方機構對引導基金運作績效進行評估，日常運作中會聘請中介機構對所參股創業投資機構進行盡職調查及各類審計工作。

根據《指導意見》要求，引導基金應按照“政府引導、市場運作，科學決策、防範風險”的原則進行投資運作，其扶持對象主要是按照《創業投資企業管理暫行辦法》規定程序備案的在中國境內設立的各類創業投資企業。引導基金本身不直接從事創業投資業務。中經未來產業研究中心認為，中國引導基金的主要運作模式有參股、跟進投資、風險補助、融資擔保及投資保障等。

1、階段參股

階段參股是引導基金的主要運作模式，是指引導基金向創業投資企業進行股權投資，並在約定的期限內退出，主要支持發起設立新的創業投資企業。

在該模式下，引導基金按照創投母基金（FOFs）的方式運作，與創業投資機構合作成立子基金，然後子基金投向創業企業，在此過程中，引導基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當出資佔股角色。子基金中引導基金的認購比例一般不超過25%，且不能成為第一大股東。該運作方式能夠通過發起設立創業投資基金引導民間資本投資初創期企業，從而起到政府資金的槓桿放大作用。

2、跟進投資

跟進投資是指對創業投資機構選定投資的初創期科技型中小企業，引導基金與創業投資機構共同投資。一般來説，創業投資機構在選定投資項目後或實際完成投資一年內，可以申請跟進投資。引導基金應按創業投資機構實際投資額50%以下的比例跟進投資，且每個項目投資額不超過300 萬元人民幣。引導基金跟進投資形成的股權委託共同投資的創業投資機構管理。

3、風險補助

風險補助是指引導基金對已投資於初創期科技型中小企業的創業投資機構予以一定的補助。《引導基金管理暫行辦法》規定，引導基金按照最高不超過創業投資機構實際投資額的5%給予風險補助，補助金額最高不超過500 萬人民幣。風險補助資金主要用於彌補創業投資損失。

4、投資保障

投資保障是指創業投資機構將正在進行高新技術研發、有投資潛力的初創期科技型中小企業確定為“輔導企業”後，引導基金對“輔導企業”給予獎勵。《引導基金管理暫行辦法》規定，引導基金可以給予“輔導企業”投資前資助，資助金額最高不超過100 萬元人民幣，資助資金主要用於補助“輔導企業”高新技術研發的費用支出。

（1）管理事項的基本原則。

（2）管理主體。

（3）管理體制︰評審、決策與執行相互分立

（4）扶持項目的公示制度。

對創業投資引導基金的監管與指導

*明確引導基金納入公共財政考核評價體系。

*財政廳門和創投發展部門分工監管

*績效考核標準︰（1）引導了多少社會資金進入了創業投資領域；（2）所扶持創投企業在促進創新創業和擴大社會就業方面發揮了多大作用；（3）引導基金自身是否實現保本微利營運，以確保可持續發展。

創業投資引導基金的風險控制

（1）在管理風險控制環節，明確“應透過制訂引導基金章程，明確引導基金運作、決策及管理的具體程序和規定，以及申請引導基金扶持的相關條件”。

（2）在運作風險控制環節，要求“引導基金章程應具體規定引導基金對單個創業投資企業的支持額度以及風險控制制度”。

（3）在經營風險控制環節，要求引導基金不用於非創投業務。

（4）在制度風險控制環節，要求“閒置資金以及投資形成的各種資產及權益，應當按照國家有關財務規章制度進行管理。