創制權

創制權依其行使方法不同而分為以下四種：

直接創制—提出立法建議案不經立法機關討論而直接交付公民投票表決；

間接創制—將立法建議案先交立法機關討論，如獲通過則成為法律，如被否決則提交公民投票表決；

原則創制—由公民提出制定或修正法律的原則，再由立法機關根據這些原則制定成法律；

草案創制—由公民提出完整的法律草案，經立法機關討論通過後成為法律。

創制權制度的優點在於公民可以直接或間接地控制立法機關的立法活動，補救立法機關立法的不周之處，方便體現民意；但也有容易被少數人利用等明顯缺點。因此，各國都對創制權的行使設置了以下兩方面的限制性規定：法定人數的限制—為了防止創制權被濫用，各國憲法規定提出創制須有一定數量公民的連署，如意大利憲法第七十一條規定“人民經五萬人的連署可以提出創制案”；事項的限制—增加公民負擔的有關法案，如預算案、租税案、俸給案等不得由公民創制，以免公民利用創制權來減免負擔，危及國家財政。

全民公決的幾種形式

除了公民複決以外，公民創制和直接罷免也是全民公決的重要形式。作為公民投票的權利，公民創制權和直接罷免權在現代憲政國家中越來越起到重要的作用。許多國家的憲法對於公民的創制和直接罷免權有明確的規定。

公民創制 (Popular Initiative) 與公民複決 (Referendum) 的區別在於：複決的憲法案或法律案是由議會提出或通過的；而創制的憲法案或法律案是由公民草擬提出的。複決只是對議會已經通過的議案表示贊成或否定；創制是指公民自己提出關於憲法或法律的建議案，要求付諸全民投票表決，並在達到法定人數時，該建議案必須付諸全民公決。複決的目的在於防止議會違反民意而制定惡憲或惡抉；創制的目的在於防止議會違反民意而不制定某種法律或不修改憲法。

公民創制權的分類

公民創制可以分為制憲創制和立法創制。制憲創制是指承認公民有權利就憲法修正問題提出建議案，並要求付諸全民公決。立法創制是指承認公民有權利就普通法律的制定提出建議案，而要求付諸全民公決。在瑞士各州，公民創制既適用於制憲問題，也適用於普通立法問題。除制憲創制和立法創制外，公民創制還包括對其他事項的動議。 1976 年德國基本法第 29 條的修正條文規定，如果在 - 今密切相聯、已經劃定的移民區和經濟區 -- 它的各部分跨幾個州並且至少有一百萬居民 -- 由對聯邦參議院有選舉權的居民十分之一以公民倡議的方式要求該區域成立統一的州的隸屬關係時，必須由聯邦法律在兩年內作出規定：或者變更州的隸屬關係，或者在有關各州內徵詢民意。

公民有關憲法或法律的創制權，又可以根據其建議案的形式和內容，分為原則性建議案和完整性法律草案。根據瑞士聯邦法律的規定，公民關於憲法問題的建議，可以僅僅提出修改的原則。此種原則如果得到聯邦議會的贊同。則由議會根據此種原則直接制定成法律草案。交付公民複決。如果議會不贊成此種原則，則須先將此種原則交付公民複決；如果公民複決的結果贊成此種原則，然後由聯邦議會依照該原則起草法律草案，重新交付公民複決。原則性建議案的優點在於既能發揮公民在制憲和立法方面創制的積極性和主動性，又可以使法律草案經由有經驗的議會來制定，確保法律草案的精確性。但公民的原則性建議案一旦由議會被動採納後，經由議會制定的法律草案往往又會同公民的原則性建議案的精神有很大出入。如果議會原先不贊同公民的原則性建議案，但經公民複決後不得不根據它制定成法律草案，就容易出現明納暗拒的弊端。

完整性法律草案是公民就制憲或立法問題提出的在體例上是完整的法律草案。例如韓國在 1982 年修憲時，憲法學教授金哲洙等人的《修憲六人學者試案》就是完整性的修憲建議案。在現代憲政國家，由公民若干人草擬並提出的完整性法律草案被議會採納的事情也是經常發生的。在美國的一些州，公民的完整性建議案由州議會主動採納或經公民複決後由州議會被動採納的事情時有發生。

無論是原則建議案還是完整性建議案，都表示公民對國家的制憲和立法問題積極參與的熱情。公民的創制權利應該在憲法和法律上得到明確規定和切實保障。特別是在憲法上明確保障公民的創制權利，仍然是下一個世紀許多國家憲法發展所面臨的一項任務