公益訴訟

“公地悲劇”是經濟學界熟知的一個現象，也是一個廣泛存在的現實。在外國，有人做過一個有趣的實驗，取一塊草地，草地被劃分成幾塊分給牧羊人，但在中間留下了一塊作為公共用地，每一個牧羊人都可以自由使用。結果，社會學者們發現，一年下來，被劃分給個人的草地被有計劃和節制地使用，而作為公共用地的草地卻因為過度放牧而寸草不生。試驗得出的結論是：由於每個人都有將自己的生存空間和資源向外拓展的天性，在公共利益處於無人管理的狀態下，每個人都會自覺或不自覺地榨取公共資源為己所用。因此，處於無保護狀態下的公共利益是最易受到侵害的。訴訟法理論認為，利益受到了損害，受害者就有權向法院起訴，請求司法救濟，正如如果另一個牧羊人的羊羣吃了你的草地，你可以要求他賠償一樣，但是，公共的草地從理論上而言屬於所有的牧羊人，如果它的利益受到了損害，由誰來提起訴訟呢？隨着社會公共領域延伸及公共事務數量的增長，人們國家的法律正面臨着如是問題。公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現和發展反映了公共利益保護的緊迫需要。

關於公益訴訟的定義，一種認為是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據法律的授權，對違反法律法規，侵犯國家利益、社會利益或特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究法律責任的活動。這種觀點可以稱為“救濟對象廣義説”。“廣義説”中的另一種觀點認為所謂他人利益是指“不特定的他人利益”。與廣義説相對應，有人認為公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據法律法規的授權，對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，有權向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的活動。這種觀點可以稱為“救濟對象狹義説”。梁慧星教授認為：公益訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，因而與起訴人自己沒有直接利害關係的訴訟。所謂“沒有直接損害”一語，在這裏要作狹義的解釋，只是指沒有“直接損害”。當然，損害社會公共利益的行為最終是要損害個人的利益，公共利益與個人利益有天然的聯繫。大多數觀點認為能夠提起公益訴訟的主體包括一般民眾、社會團體和檢察機關。值得探討的是具備什麼條件的個人和團體才是正當當事人，或者才是當事人適格。從公益訴訟的目的和性質看，似乎不應該施加過嚴格的限制，但是出於對濫訟的擔心，要求對當事人以一定的標準做適當的防範控制。由於公益訴訟涉及的是公共利益，而且個人在訴訟中承擔相關訴訟負擔的能力有限，個人提起公益訴訟的積極性相對較弱，而組織，特別是公益性組織對於推動公益訴訟具有重要的意義。公益性組織是以促進和保護公共利益為宗旨的非營利性組織，例如消費者協會、殘疾人協會、少年兒童保護組織、動物保護組織以及公益性的律師事務所。由於公益性組織是以推動和保護公共利益為目的。

因此，在公益訴訟的定義中對利害關係的強調要有適度的節制，即要允許無利害關係人提起公益訴訟，也認可有利害關係人提起的公益訴訟。對公共利益及其保護機制的分析，實際上已經暗含了對公益訴訟內涵的理解。本文認為，公益訴訟是與私益訴訟相對而言的概念，它是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。也就是説，公益訴訟是法院在當事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對於個人或組織提起的違法侵害國家利益、社會公共利益的訴訟進行審理並判決，以處理違法行為的活動。

不過，公益訴訟不是一種單獨的訴訟形式，而是一種以訴訟目的為基準界定的概念，旨在描述檢察機關、公益性團體或個人所進行的具有公益性質的訴訟活動。與維護個人和組織自身的合法權益的私益訴訟相比較，公益訴訟的訴訟目的是維護國家利益和社會公共利益。公民、法人或其他組織經法律授權，可依法行使訴訟權利，並保證人民法院查明事實、分清是非、正確適用法律、及時審理違法案件、確認權利義務關係，制裁違法行為，以保護國家和社會公共利益。公益訴訟當事人中的原告既可以是直接受到違法行為侵害的社會組織和個人，也可以是沒有直接受到違法行為侵害的社會組織和個人。即只要行為人的違法行為侵害了國家利益，或者侵害了社會公共利益，對國家或不特定的人的合法權益構成損害或具有潛在的損害可能，法律規定的組織和機關就有權代表國家起訴違法者，以保護國家利益和社會公共秩序。無直接利害關係的人之所以有權起訴違法侵害國家利益、社會公共利益的行為，主要是因為，原告作為國家主人，有權利也有義務維護國家利益和社會利益。同時，國家、社會和個人（或組織）的利益是一致的，三者的關係是整體與部分的關係，既相互依存又相互獨立。侵害國家和社會公共利益，必然有個體利益受到損害。因此，維護國家利益、社會公共利益實際上是維護個體利益。如果一個訴訟是出於維護公益的目的而提起的，既實現了公共利益，同時也滿足了當事人的願望，這樣的訴訟也應該屬於公益訴訟範疇。

而隨着中國社會主義市場經濟體制的確立及發展，各類民事公益違法行為呈現出“潘多拉盒子”打開時的“壯觀”場面。具體表現在：（一）通過非法手段侵害、破壞、浪費公有資產，特別是國有資產的事件層出不窮，數額越來越大，可謂“舉國震驚”、“世界矚目”。（二）壟斷、限制競爭、不正當競爭、侵犯消費者權益，價格違法等公益違法行為充斥於中華大地的每一個角落。（三）環境污染等各類公害事件此伏彼起。針對這些痛心疾首的各類民事公益違法行為，中國加大了行政執法的力度。但由於各種原因，這些行政機關的權力並沒有得到很好的行使和發揮，“掛一漏萬”似乎成了行政執法的一大特色風景。針對行政機關“掛一漏萬”，作為保護國家、社會公共利益最後一道防線的司法權和司法機關卻只能“隔岸觀火”，而俠義之士的“路人”又難以“拔刀相助”。

公益訴訟制度之所以在古羅馬時代已經存在，在近現代西方國家中得到完善發展，在中國亦得到越來越多學者的呼籲，究其原因，其根本在於：作為法律制度整體構建中的一部分，公益訴訟制度自身有其他制度無可比擬，無法替代的優越性：它在某種意義上彌補了法律制度上的缺陷，為提高國民素質、社會穩定、經濟發展發揮一定的作用。其運作帶來的法律效益遠遠超過它所隨之帶來的不足之處，可見，在中國構建公益訴訟是可行的。

公益訴訟人進入法律程序的地位

對公益訴訟人進入法律程序的地位看，學者意見不一。

一種觀點認為，訴訟應處於訴訟當事人的地位。因為訴訟人的起訴引起了訴訟發生和訴訟程序的開始，起訴人有自己的訴訟請求，同時為了證明自己的訴訟請求的成立，還要提出必要的事實證據，要求法院作出有利於自己的裁判，因此起訴人享有原告的訴訟權利，承擔原告的訴訟義務，在訴訟中處於一般原告人的地位。

一種觀點認為，訴訟人提起訴訟時，因所涉及的權利義務一般均與自己無直接關係，且在檢察院參與公益訴訟時，它還享有法律監督者地位，享有一般原告所沒有的權利，同時基於公益訴訟的特殊性，它也可能在享有權利，承擔義務時，受到一定的限制。這就決定他應區別於一般原告，而可稱之為特殊原告地位；有觀點認為，訴訟人提起公益訴訟處於社會公益代表人的地位，因為它提起訴訟的目的，在於維護社會公益。另有觀點認為，訴訟人提起訴訟，處於公益訴訟人地位。這種觀點提出了“公益訴訟人”的新概念，主張將訴訟人的公益訴訟權運用到訴權之中，實現訴權範圍的擴大化。

公益訴訟制度的開啓不會誘發“訴訟爆炸”

公益訴訟是相對於私益訴訟而言的，起源於羅馬法，成熟於日、美等發達資本主義國家，又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟，在此它指的是“與案件無利害關係的人，基於公益而提起的訴訟”。私益訴訟是為保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起：公益訴訟是為保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。意大利法學家彼得羅。彭梵得指出：“人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權提起的訴訟。”在這裏公益訴訟制度是指任何組織和個人都可根據法律的授權，對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的活動。在古羅馬法中，“人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權提起它，受到非法行為侵害的人或被認為較適宜起訴的人具有優先權”。由此觀之，古羅馬的任何市民都可以代表集體直接起訴以維護社會公共利益，而不限於直接利害關係人，直接利害關係人只具有優先起訴權。在英國，一般只有法務長官（檢察長）可以代表公眾提起訴訟以倡導公眾利益，阻止公共性不正當行為，但有以下例外：其一，在不正當行為已直接使自己的利益受損或可能受損，而法務長官（檢察長）又拒絕行使其起訴權時，經法務長官（檢察長）同意私人可以提起訴訟，但其不是為了自身而是為了一般公眾的利益。美國法學家G. 蓋茨稱之為“檢舉人訴訟”。其二，英國的《污染控制法》規定：“對於公害，任何人都可提起訴訟”。其三，某些組織經檢察長同意可以提起環境公共衞生羣體訴訟。其四，英國法也賦予某些機構如英國的平等委員會及某些特別公職人員如公平交易局局長等以特別訴權，以維護社會公共利益。但美國是現代民事公益訴訟制度比較完善的國家之一，它比較集中地體現了原告的多元主義思路。1890年美國國會通過的《謝爾曼法》，1914年《克萊頓法》均規定對反托拉斯法禁止的行為，除受害人有權起訴外，檢察官可提起衡平訴訟，其他任何個人及組織都可以起訴。1986年10月的《反欺騙政府法》第二次修正案規定，任何個人或公司發現有人欺騙政府，索取錢財後，有權以美國政府的名義控告違法的一方，並在勝訴以後分享一部分罰金（一般是從被告罰金中提取15%~30%金額作為獎勵）。《美國區法院民事訴訟法規》第17條也規定：“在法定情況下，保護別人利益的案件也可以用合眾國的名義提起。”但美國法對公民提起公益訴訟作了限制性規定即只針對“主要的違法行為”以防止濫訴。

德國民事訴訟法規定，檢察機關作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟。防止不正當競爭法、專利法、商標法等民事經濟法律都規定了有關公益團體（如消費者保護團體，促進工商業利益團體等）可以提起團體訴訟。大革命以後，法國的檢察官在民訴活動和民事活動中不再是國王利益的代表，而是社會公益的維護者。1804年《拿破崙法典》規定，檢察官可以為了社會公益提起或參與訴訟。1806年《民事訴訟法典》及後來的《法國新民事訴訟法》也都有相應規範，如後者第422條規定：“法律專門規定的案件中，檢察機關作為主要當事人提起訴訟。”第423條則更明確規定：“在公法秩序受到損害時，它（檢察機關）可以為維護公法秩序而提起訴訟。”1913年，法國以判例方式確定了團體訴訟。1973年法國的羅艾依埃法律第46條正式給消費者團體以原告資格。

應該説，現代西方國家，尤其是美國，公益訴訟制度已相當地完善和成熟，隨着司法制度的完善，公益訴訟制度勢必會被越來越多的國家接受。比較發達的美、日、英等國相關立法，可以看出，相對於私益訴訟，公益訴訟有其明顯的特徵：

1、公益訴訟的原告是不特定的人。一般僅指無利害關係的人，但古羅馬法亦包括有利害關係的人。且如果原告為多人，可由裁判法官選擇適宜的人作為原告。

2、原告起訴的出發點在於維護社會公共利益，法律尊嚴及社會公平正義，而非個人一己私利。

3、公益訴訟涉及的案件範圍寬泛，可以是民事侵權行為，也可以是行政違法、刑事犯罪活動。

4、公益訴訟的地位體現在對國家機關執法能力不足的補充與協助，而非取代國家機關進行執法活動。

5、原告在勝訴後往往受到一定的物質獎勵。

公益訴訟制度在美國的發展相對健全，尤其在美國的《反欺騙政府法》及反壟斷法規中都有相關的詳細而完備的權利規定及程序設計，為人們今天研究公益訴訟制度的構建提供了一個比較好的參考。

總述

公益訴訟制度，作為公民參加國家事務管理的新途徑，在中國司法實踐中，有着廣泛的適用前景。

第一，公益訴訟制度是社會主義民主在訴訟領域的體現，它為社會主義民主的實現提供了現實的途徑和司法保障。一方面它豐富了社會主義民主的形式，為人民參與國家事務的權利有了司法保障。保障人民參加國家事務管理，成為國家主人；防止公務人員濫用公共權力，矯正錯誤的公共權力。

第二，實施公益訴訟制度是依法治國的重要基礎，它能極大地促進實現法治。一方面，它實現以司法權力制約國家權力。從而避免由於權力集中而出現人治的局面，另一方面，它有助於實現社會主義法制的十六字方針，維護法律的權威性。公益訴訟不是一種單獨的訴訟形式，而是一種以訴訟目的為基準界定的概念，旨在描述檢察機關、公益性團體或個人所進行的具有公益性質的訴訟活動。與維護個人和組織自身的合法權益的私益訴訟相比較，公益訴訟的訴訟目的是維護國家利益和社會秩序。

2024年2月，《檢察公益訴訟法（建議稿）》已起草完成。2024年，公益訴訟檢察將重點推進“四個一”工作落實，即一部立法、一個意見、一個專項、一個系列，推動公益訴訟檢察工作高質效發展。 ^[7] 

2014年3月12日，最高人民法院首次發佈《2010—2013年人民法院維護消費者權益狀況》白皮書，統計顯示，2010年至2013年，地方各級法院審理各類涉及消費者權益的民事案件四十八萬兩千五百多件，涉案標的總額達到人民幣一百一十九億零四百多萬元。最高法表示，公益訴訟是消費者維權的重要方式，最高法將出台司法解釋進行規範。 ^[2] 

2015年7月1日，由上海市消費者權益保護委員會（以下簡稱上海消保委）提起的一起公益訴訟案正式被法院受理。這次公益訴訟分別以廣東歐珀（OPPO）移動通信有限公司和天津三星通信技術有限公司為被告，訴訟理由是這些手機廠商侵害了消費者的合法權益。 ^[3] 

2015年7月2日，最高人民檢察院召開新聞發佈會，發佈《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。最高檢新聞發言人肖瑋介紹了公益訴訟改革試點的安排，選擇北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、雲南、陝西、甘肅13個省、自治區、直轄市的檢察院開展改革試點。試點期限為二年。試點進行中,最高人民檢察院將與最高人民法院共同加強對試點工作的組織指導和監督檢查，適時就公益訴訟案件管轄、起訴、審理中涉及的具體問題聯合作出實施辦法，報全國人民代表大會常務委員會備案，並及時就試點情況向全國人民代表大會常務委員會作出中期報告。試點期滿後，對實踐證明可行的，適時提請全國人民代表大會常務委員會修改完善有關法律。 ^[4] 

2017年11月，山西省首例行政公益訴訟案結案。在該案中，山西省陽曲縣檢察院依法對在“家電下鄉”補助審核發放中負有監管職責的縣財政局和縣經信局進行立案調查，292萬元“家電下鄉”專項補助款被追回。 ^[1] 

2022年7月20日，中華人民共和國最高人民檢察院發佈2022年1月至6月全國檢察機關主要辦案數據。數據顯示，2022年上半年，全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件10.7萬件，同比上升32.3%。其中民事公益訴訟類立案1.3萬件，行政公益訴訟類立案9.4萬件。 ^[5] 

2023年4月21日，最高人民檢察院和國家文物局聯合發佈長城保護檢察公益訴訟典型案例，分別是甘肅省人民檢察院督促保護長城行政公益訴訟案、河北省保定市人民檢察院訴某石料加工有限公司侵害長城歷史風貌及生態環境民事公益訴訟案、陝西省神木市人民檢察院督促保護明長城遺址行政公益訴訟案、寧夏回族自治區靈武市人民檢察院督促保護清水營城址行政公益訴訟案、青海省西寧市大通縣人民檢察院督促保護明長城（大通段）行政公益訴訟案。 ^[6] 

2024年3月8日，第十四屆全國人民代表大會第二次會議上，最高人民檢察院檢察長應勇向大會作最高人民檢察院工作報告，報告提出：2023年，檢察機關部署全面加強婦女權益司法保護。依法嚴懲侵犯婦女生命健康、人格尊嚴等犯罪，起訴4.6萬人，同比上升10.7%。起訴家庭暴力犯罪563人。與全國婦聯開展專項工作，對遭受犯罪侵害或民事侵權，無法通過訴訟獲得有效賠償、生活面臨急迫困難的2.3萬名婦女予以司法救助。深化婦女權益保障公益訴訟，重點監督就業歧視、貶損婦女人格等違法行為，辦理相關公益訴訟1490件。 ^[8] 

2023年，檢察機關立案辦理公益訴訟19萬件，其中行政公益訴訟16.8萬件。向行政機關發出訴前檢察建議11.6萬件，回覆整改率99.1%，絕大多數公益損害問題在訴前得到解決。對發出公告或檢察建議後仍未解決的，依法提起訴訟1.3萬件，99.96%得到裁判支持。 ^[9]