公共財政體系

1.完善我國公共財政體系是社會主義市場經濟的客觀要求 ^[1] 

在市場經濟條件下，政府的作用重在彌補市場失靈和市場不能高效率發揮作用的缺陷。我國要發展社會主義市場經濟，就必須構建與之相適應的財政模式——公共財政。在傳統的計劃經濟體制下，由於我們否認市場存在的客觀必然性和市場機制作用的合理性，以政府計劃取代市場。這時的財政也不過是政府計劃得以實施的一個工具或手段，財政必須服從於政府計劃的需要。隨着我國從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，市場經濟正在逐步取代計劃經濟。現代市場經濟的共性是在國家宏觀調控下發揮市場機制在資源配置中基礎性作用的經濟，市場機制始終是國民經濟最基本的調節機制。

政府的宏觀調控不是要去取代市場，而是必須建立在市場和市場機制作用的基礎之上。我國經濟體制的轉變和市場經濟的逐步建立，客觀上要求我國的財政必須從計劃經濟時期的生產建設型財政向公共財政轉變。就目前而言，應着手構建公共財政體系的基本框架。

2.完善我國公共財政體系是政府職能轉變的客觀要求

隨着我國市場經濟進程的加深，政府職能向公共性的轉軌，財政職能必須按公共取向重新確定。

在計劃經濟條件下，政府的經濟角色和政治角色在很大程度上是合二為一的。其經濟角色的顯著特徵，就是以單一的公有制特別是國有製為基礎，以行政命令、計劃命令為手段，對國家經濟實行全面統制。隨着社會主義市場經濟體制的確立，政府的經濟角色也必須實現從政經合一、政企合一向政經（職能）分離、政企分開的方向轉變。與政府職能的這種轉變相適應，國家財政也必須從舊體制下那種政企不分、以干預微觀經濟活動為己任的狀態中徹底擺脱出來，轉到以宏觀洲控為重點的軌道上來，以彌補市場缺陷、充分發揮市場機制作用為基本着眼完善我國公共財政體系問題研究點，為各種經濟成分、各類市場主體和投資主體創造公平競爭環境，為全社會提供必要的公共產品和公共服務，以充分體現政府的“社會性”和財政的“公共性”。具體地説，公共財政的建立反映了政府從計劃體制下集政權組織者、全民生產資料所有者、生產經營的指揮者和組織者三位一體到市場體制下作為社會管理者的轉變。對市場機制能有效發揮作用的領域，政府逐漸退出或不直接干預，不直接介入，以實現效率與公平的最佳結合。公共財政一方面為作為社會管理者的政府實現其職能提供財力，另一方面又從財力上規範和制約政府職能範圍，促進政府職能轉變。

3.完善我國公共財政體系是財政自身發展的要求

改革開放三十年來，財政在支持改革開放方面是做出了巨大貢獻的。但就財政本身而言，並沒有隨着經濟的發展而使其境況變好，而是逐步陷人困境之中，財政支出的壓力越來越大。儘管政府試圖通過增收節支來緩解財政困難，逐步擺脱財政困境，但效果並不令人滿意。之所以如此，關鍵在於只是在原有的制度框架內採取一些修補的措施，而沒有實現制度上的創新，沒有實現財政模式的根本轉變，即從生產建設型財政向社會主義公共財政轉變。實施公共財政之所以能緩解財政困難，首先，在公共財政框架下，財政只是為公眾提供公共產品和公共服務，除此之外的其他事務財政不再染指。這樣，財政支出的範圍將大大縮小。其次，公共財政客觀上要求一切與政府權力相關的公共收入都必須納入政府預算，不允許預算之外的政府收入的存在，更不允許預算外的預算外收入即制度外收入的存在。如果能將預算外收入及制度外收入統一納入預算內管理，政府集中性財力佔GDP的比重將大幅度提高，財政支出壓力將大大緩解。再次，公共財政要求必須依法理財。市場經濟是法治經濟，市場經濟下的財政——公共財政必然是法治財政。我國現階段的財政困難在很大程度上可以説是沒有依法治財和依法理財所致。只有實行公共財政，堅持依法治財和依法理財，振興財政才有望實現。

1.當前我國公共財政體系現狀三十年來，中國財政制度基本上實現了從計劃型財政向市場型財政的過渡，適應市場經濟需要的公共財政體系基本建成。

(1)税制改革基本適應市場經濟需要。

1994年，為適應社會主義市場經濟改革的需要，中國進行了一次根本性税制改革，構建了包括增值税、消費税、營業税在內的流轉税體系，統一了內外資的流轉税制，統一了內資企業所得税制和個人所得税制，擴大了資源税的徵税範圍，開徵了土地增值税。此外，還對其他一些税種作了調整，税制結構趨於合理，並初步實現高效和簡化。這是建國以來規模最大、範圍最廣泛、內容最深刻的一次税制改革，基本上確立了與社會主義市場經濟體制相適應的税制框架。

1994年之後，最為引人注目的是2006年農業税的取消和2008年內外資企業所得税制的統一。

(2)財政體制改革實行了分税制。

1994年中國開始實行分税制的財政體制改革，按照中央政府與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出範圍；根據事權與財權相結合的原則，將税種統一劃分為中央税、地方税和中央地方共享税，並建立中央税收和地方税收體系，分設中央和地方兩套税務機構分別徵管；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規範的中央財政對地方的税收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。

分税制財政體制改革促進了地區間財力的均等化，有利於保證各地最低公共服務水平。1994年之後，中國還對財政轉移支付制度和税收分享制度作了局部的調整，對省以下財政體制建設進行了探索。

(3)國家預算的編制逐漸制度化和年度化。

1995年《中華人民共和國預算法》施行，預算立法已由行政法規上升到法的層面，加強了人大對政府預算行為的監督和制約。部門預算改革是政府預算改革的重要內容。2000年，中央部門所有的一級預算單位都試編了部門預算。部門預算改革要求將預算內收支、預算外收支、基金預算收支全部納入部門預算編制範圍，細化預算編制，提前預算編制時間，提高預算工作的主動性。2007年開始的政府收支分類改革，是一次收支分類調整幅度最大的改革，有利於政府預算透明度的提高，促進了財政預算管理的科學化和規範化。

(4)公共支出管理建立了國庫集中收付和政府採購制度。

2001年，中央財政啓動國庫集中收付制度改革，建立以國庫單一賬户為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度。2005年底，36個省、自治區、直轄市和計劃單列市也全部實施了改革。2006年4月，國庫集中支付改革已經擴大到全部中央部門。政府採購制度從1996年開始試點，經過大力推行，政府採購規模逐漸擴大，從1998年的31億元上升到2007年的4000億元。

(5)逐步建立起規範的預算外資金管理制度。

改革開放初期，以放權讓利為特徵的財政體制直接導致預算外資金規模的擴大。雖然國家一直在加強預算外資金管理，但是，預算外資金規模擴大的勢頭並沒有得到遏制。1996年《國務院關於加強預算外資金管理的決定》頒佈，要求加強預算外資金管理，並提出今後要積極創造條件，將應當納入財政預算管理的預算外資金逐步納入財政預算管理。為了加強預算外資金管理工作，各地區、各部門不斷推進和加強政府收費和罰沒收入“收支兩條線”的管理工作。2004年財政部首次明確提出政府非税收入的概念，政府非税收入要分步納入財政預算，實行“收支兩條線”管理，要編制綜合財政預算，統籌安排政府税收和非税收入。

2.我國公共財政體系存在的主要問題改革開放三十年來，我國財政管理體制發生了重大變化。但在計劃經濟條件下形成的國家財政體系幾經改革仍不完善。

(1)不規範的政府收入口徑。

依國際慣例，財政收入一般包含全部政府收入，但我國現行的財政收入僅指預算內收入，包括税收以及同屬規範的企業收入、教育費附加收入和其他雜項收入。實際上。

我國還有名目繁多的預算外收入和所謂的體制外收入，其中，介於規範與非規範之間、未納入預算但可比較精確統計的收入有：預算外收入、政府性基金收入、社會保障基金收入等；還有純屬制度外且無法加以精確統計的不規範收入：由各部門、各地區“自立規章，自收自支”的各種收費、罰款、集資、攤派等。

(2)不合理的政府收入結構。

我國目前的政府收入結構狀況是税收、收費、國債“三足鼎立”。這種格局是不合理、不規範的。政府收入的結構儘管受到經濟發展水平等諸多因素的影響，但從根本上説，主要取決於公共產品的結構，即典型的公共產品與準公共產品的構成，或者説，取決於政府收入形式與政府支出性質的配比。理論分析表明，作為公共產品的主要部分——典型的公共產品，一般由税收來籌資；而準公共產品最佳的籌資方式是收費。不過，在市場經濟條件下規範的收費只有規費和使用費，且數額受到較多限制。對於公共產品和準公共產品中的資本性支出，如果全部用當年税收或收費來承擔，就等於讓當代人承擔它的全部成本，而讓後代人無償地享受。使這類公共產品的提供低於效率水平，也有違公平原則。因此，適量的公債有助於改進社會福利，但過量就會形成代際負擔，會使公共產品規模有過分擴張的趨勢，給未來的財政狀況帶來不利影響。可見，税收是市場經濟條件下政府收入的基本來源，收費和舉債只能作為補充或輔助性財源。

(3)不完善的政府收入管理。

一是税收徵管的不規範。我國各類税收行為主體，採用違反現行税法或違背現行税法的立法精神等手段，導致實際徵收入庫的税收收入少於按照税法規定標準計算的應徵税收額。我國税收徵收管理體系中存在的問題，主要有税收法律體系不健全、徵管方式落後、計算機使用面窄、發票的發售購買保管使用等環節存在這樣或那樣的漏洞、税務稽查不能到位等。應該看到，在近年來税收收入的高速增長中，税務系統加大徵管也起了很大作用。但反過來看，也説明了我國税收流失程度很高，税收增長的潛力依然很大。

二是收費管理的不規範。規範的收費項目以不規範的形式收取，導致收費未能體現受益的直接性和對稱性原則，出現再分配效應。如很多規費的收取超出填補或報償標準，成為帶有壟斷性質的、為相關部門和個人謀取利益的盈利性工具；很多使用費的收取超出彌補成本的範圍，如高速公路費、橋樑費等在收回成本以後繼續收取。

(4)越位的政府財政支出。

財政支出的越位表現在政府對許多本該由市場解決的問題.應該通過市場機制提供的商品加以干預，也就是管了不該管的事，突出體現在政府參與生產和提供私人產品以及政府對企業的直接干預。財政支出越位造成的後果，一是擠佔了稀缺的財政資源，分散了財力，使財政支出不能充分保證那些具有優先性的重點項目，如實施科教興國等。二是不利於快速推進經濟體制的根本性轉變。一方面財政支出範圍過寬，存在政府幹預和政府職能轉換緩慢現象，影響獨立的市場主體的塑造和市場機制的及早到位；另一方面，使企業和應實行企業化管理的事業單位，對政府仍然有完善我國公共財政體系問題研究相當的依賴性，不能及時轉變經營機制或走向市場。

(5)缺位的政府財政支出。

財政支出一方面介入了市場有效的領域，另一方面對財政職能範圍內的一些工作沒有完全盡到責任，出現了財政缺位現象。公共產品是政府彌補市場缺陷的核心領域。目前政府在財力不足的情況下，尚未提供較為充分的公共產品來滿足社會需要。公共支出缺位造成的後果：

一是使政府難以充分發揮宏觀調控職能作用，彌補市場失靈的缺陷。如基礎設施建設、社會公益事業發展和社會保障制度的建立等，政府如不在這些領域充分發揮職能作用，就會影響國民經濟發展的後勁，不利於經濟與社會的協調發展，造成對社會經濟發展的“瓶頸”制約。

二是不利於社會主義市場經濟體制的建立。公共支出的缺位，將使滿足某些公共需要的職責轉嫁給了企業，增加了企業的負擔，不利於現代企業制度的建立；而社會保障制度的滯後，影響了人才在不同經濟成分之間的正常流動。

(6)滯後的政府財政預算管理。

受各種主客觀條件的限制，以往改革的重點大多在財政收入方面，而對計劃經濟體制下形成的財政支出制度的基本框架尚未進行大的改革，特別是涉及支出管理的兩項基礎性管理制度，即國庫支付制度和預算科目體系，基本上是沿用過去的做法。這就造成目前支出管理方面的問題和矛盾越來越多，影響了財政資金使用效益的提高。

(7)缺乏統一管理的非税收入。

政府非税收入是政府財政收入中的一個重要組成部分。從我國實際情況看，非税收入的“小頭”實行了預算管理，“大頭”實行財政專户管理，特別是上繳財政專户的非税收入仍然是誰使用、誰管理，財政對這些資金的審批流於形式，預算內外資金“兩張皮”的問題未真正解決，“收支脱鈎”未真正落實，導致非税收入資金統籌不到位、分配秩序混亂。從非税收入分配的利益歸屬看，非税收入的實際支出掌握在部門和單位手中，很大程度上政府非税收入就等於部門和單位的收入，支出安排存在較大的隨意性。從支出管理看，普遍存在非税收入使用不規範問題，濫支現象比較普遍，導致社會收入分配不公。

(8)不規範的轉移支付制度。

1994年我國進行財税體制改革後，形成了以税收返還、體制補助、專項補助等為主要內容的初期轉移支付模式。這種模式的轉移支付是以基數法為依據，不盡科學、合理，也不夠規範。1995年財政部為進一步完善分税制財政體制，設計並實施了《過渡期轉移支付辦法》，這個辦法對於改革傳統的以基數法為依據的轉移支付是一個積極的嘗試，初步改變了我同轉移支付的決定機制和分配方式。但它在方法上仍然存在着一定的缺陷，同時分配中人為的政策性調整因素仍然比較大。因此，為了從根本上解決我國各級政府間財政關係中存在的問題，我們有必要建立起一套規範的轉移支付制度，實現中央對地方轉移支付資金公平、公正、公開分配和各地區公共服務的均等化。

我們要建立的財政體系，應該是能保障由一定時期生產力發展水平決定的社會共同需要的現代財政。

1.塑造規範的公共財政主體

在現階段，國家是財政分配關係的主體，理論上不存在問題。問題是在財政實踐中誰代表國家行使這種權力。財政體制的主體按法律地位可分為全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；國務院和地方各級人民政府；財政部和地方各級財政部門。

其中，各級財政部門是財政管理的具體執行主體，負責制定財政規章制度，全面、具體地實施財政收支計劃，對財政活動進行日常管理。值得提出的是，在我國當然並沒有人否定財税部門的權威地位，但事實上非財税部門無償地、強制性地向企業和老百姓要錢要物，搞得怨聲載道的事，並不鮮見。必須下決心依法（當然要有法可依）解決這類問題，維護財税部門獨一無二的主體地位。

2.構建合理的公共財政支出體系

公共財政應圍繞滿足公共需要的基本職責建立支出體系。

(1)為國家機構的正常運轉提供經費。政府機構的存在和運轉，構成提供公共服務的基礎條件。

如建立國防、開展外交、維護社會秩序、進行工商行政管理等等。目前應廓清國家機構執行公共需要職責、履行資本所有者職責和生產經營管理者職責三者的邊界，使公共財政支出專注於執行公共需要，資本所有者職責由國有資本預算承擔，生產經營管理職責歸於企業。

(2)提供市場資源配置所不能解決的社會事業經費。科學、教育、文化、衞生等社會事業，儘管可以區分這些活動的直接個人受益者，但它們又具有很大的為全社會提供利益的性質，應由公共財政提供。

(3)公益工程與公共工程投資。公益工程如電訊、自來水、電力、煤氣以及公共交通等，是自然壟斷集中存存的部門和行業，市場難以做到資源有效配置，市場自發運行往往導致大量的浪費和破壞，只能由政府幹預來糾正。而且這些部門和行業為企業和個人提供最基本的工作與生活條件，為此公共財政必須干預。許多公共項目投資是市場難以解決的，但它們對社會經濟發展是必不可少的，如防洪堤壩、公共道路、公用橋樑的建造，路燈、交通指揮系統的設立等等，需要公共財政全部或部分投資。

(4)政府在提供公共服務中所必須的政策性開支這類支出基本上是轉移性支出，如政府間轉移支付、社會保障支出、補貼性支出、税式支出等。

3.建立正確的公共財政收入體系

公共財政只能以税收為最主要與最基本的收入來源，税收具有由法律確定的權威性，只有它才是作為政治權力行使者的政府在財政上的充分體現。税收是政府提供公共服務的收費，對企業和個人來説是享受公共服務的付費規費是政府在執行社會管理者職能過程中運用其權威為企業和個人提供個別的、特殊服務的收費，體現為政府服務與企業、個人間的利益交換關係。此外，規費又是政府進行社會管理的內容之一，其收費標準由政府的制度以至法令所規定，可以認為是具有某種帶強制性的活動。

但這種“強制性”是以自願性為基本前提的，其規模應受到嚴格的控制。

組織財政收入應做到以下幾點：

一是科學確定宏觀税率。考慮財政收入問題的基礎性工作，需要科學分析由一定時期生產力發展水平決定的社會剩餘產品價值率，以此大體確定宏觀税率，並逐步過渡到以所得税為主體輔之以其他各税去組織落實

二是合理設置税種税率。我國目前的税制也應適合於現代市場經濟發展的要求，逐步過渡到以所得税為主體。在所得税的徵收安排上，公司（企業）所得税的收取除了收入目的，還要兼顧保護積累和投資的積極性，以及發揮優化經濟結構、產業結構的作用；個人所得税的徵收，原則上不得侵蝕作為勞動力再生產費用的V這一部分，因此，現行的按單個勞動者收入（統一扣除一個偏低基數）徵收的辦法應儘快改變，宜綜合家庭總收入與贍養人口這兩大因素確定徵税額，以求社會公平和保障勞動力再生產的正常進行。

三是規費和罰沒收入應還其本來面目，不得以“創收”為目的。

4.構築科學的公共財政管理體系

財政作為政府的分配行為，必須為實現社會的政治穩定、經濟和社會的協調持續快速發展服務。

不論是預算的安排還是各種財政政策制度措施的制定，都要以社會效益和宏觀經濟效益的最大化為目標，這與公共財政為市場的有序順暢運行服務是完全一致的。

(1)健全財政法制。財政法制建設是實現規範化的財政管理的基礎和前提的，要將它提到加強財政管理的重要議事日程上來。

(2)加強財政收入管理。公共財政管理要同繞預算收支來進行，要按政策和制度的要求，及時、足額地完成税收任務，依法治税，真正提高税收收入佔整個財政收入的比重，對非税收入納入國家預算。

(3)加強財政支出管理。財政支出的管理集中反映財政管理水平，當前應按照政府職能的轉變和公共財政的性質和任務，調整支出結構，建立一套與市場經濟相適應的公共財政支出管理的制度和辦法，如政府採購制度、零基預算制度等。

(4)重視財政的科學管理。財政管理必須運用科學的手段，重視信息網絡的建設和運用，這不僅是政權管理的需要，也是財政部門當好政府參謀、參與決策的需要，也是財政管理上水平的重要條件，只有及時系統地瞭解財政經濟的實際運行狀況，才能制定出科學的政策、措施。

5.完善現行的公共財政制度體系

(1)完善分税制。首先，科學劃分政府事權和收支範圍。應該按“市場能幹的，就交給市場，市場不能幹或幹不好的，政府來彌補”的原則劃分政府職能，然後按“事權原則”劃分中央與各級地方政府財政收支範圍。其次，改進和完善政府間財政轉移支付制度。按“因素法”來進行轉移支付的改革，通過重新確定地方實際需要、財政能力及公共服務水平的差距，建立規範、科學、效率與公平兼顧的轉移支付制度。最後，完善省以下分税制體制。應該儘快完善省以下財税體制，合理劃分收支，保證縣鄉級穩定的財政收入來源。

(2)改革預算管理制度。首先，編制部門預算。

編制部門預算是發達國家和大多數發展中國家的通行做法，是深化我國社會主義市場經濟體制改革，建立公共財政框架的基本要求。目前中央各部門除了國防部、安全部和中央銀行外都實行了部門預算，省市級還沒有完全實施。所以，應該立即在全國範圍內實施部門預算。其次，在編制方法上實行零基預算。目前在我國多數地區包括中央級一直採用基數法編制預算，這種方法實際上是增量預算，編制粗放並且追加支出隨意，預算約束軟化。零基預算是指在編制預算時對每個部門的工作任務進行全面審核，不僅對年度內新增的任務要進行審核，而且要對以前年度確定的項目進行審核，然後再確定各部門支出預算。

(3)完善國庫集中收付制度。國庫集中收付制度是指對財政資金集中收繳和支付的制度。我國應按照社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求，借鑑國際通行做法和成功經驗，結合我國具體國情，建立和完善以國庫單一賬户體系為基礎、資金撥付以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，進一步加強財政監督，提高資金使用效益，更好地發揮財政在宏觀調控中的作用。

(4)改革財政監督制度。財政監督是財政部門在財政收支過程中的監督，具有事前、事中跟蹤監控和事後檢查稽核相結合的特徵。財政監督的主要任務是為財政監督服務，確保財政政策順利實施和預算任務圓滿完成，維護財政資金安全與完整。目前應該從以下幾個方面加快改革步伐。

首先，加快財政監督法規建設，當務之急是應制定頒佈《財政監督條例》或《財政監督法》，對財政監督的地位、作用、職責權限、工作內容和程序、法律責任等做出詳細明確規定。

第二，加強會計管理。目前我國會計信息失真，會計假賬造成國家財税流失、國家財產流失、幹部腐敗和宏觀控制缺乏真實的信息依據等問題。

第三，建立健全內部監督機制。近年來財政系統違紀現象問題時有發生，且呈不斷上升趨勢，這與財政內部監督不健全、不完善，缺少約束機制有很大關係。

第四，加強財政管理信息系統建設。財政管理信息系統，就是運用先進的信息技術，綜合預算、會計和財務管理應用程序，完整記錄每一筆財政收支數據，實現內部控制和業務程序自動化，及時提供準確、可靠的財務信息，為預算編制和預算執行提供全面、綜合的管理報告，為宏觀決策和微觀經濟管理提供依據的信息系統。