公共決策思維

“公共決策思維”，是綜合了前人對於“思維”概念的種種判定，從其中選擇具有共通性的概念特徵，並與“公共性”這一基本要素進行概念整合的結果。

思維，就是有意識的頭腦對客觀事物的本質和規律性關係所作的自覺性、概括性與間接性的反映，而思維方法則是指人們依據事物的客觀規律而形成的思維規則和手段。

公共決策是一種特殊的決策類型，公共決策中思維方法同樣具有其特殊性。這種特殊性就在於它具有“決策”和“公共性”的雙重特徵。公共決策的基本屬性要求決策者在決策過程中必須具有“公事公辦”的思維方式，努力塑造公共決策的職業意識和職業道德觀念。

完全理性思維中存在一個基本的假定，即人類的行動是或者應當是合乎理性的，或者能夠從實用主義的觀點把人類的行動解釋為合乎理性的。擁有完全理性思維特徵的公共決策者追求完美主義類型的決策。他們認為，決策者可以蒐集完備所有的決策因素，並且決策系統有足夠的能力處理分析這些信息，可以選擇一個最佳的決策方案。

完全理性思維中的決策普遍具有收斂性，即可以通過求極值的方法來獲得一項公共政策的最大值或最小值，而且這種最大值和最小值可以在現實社會中得到驗證與實踐。

完全理性思維的優點是，在這種思維類型的推動下，決策者具有很大的壓力和動力。完全理性思維的缺點是，任何尋找公共事務極值的努力都是相當艱辛而成本高昂的。

公共決策中經濟合理性思維的最大特點就是，基於上述完全理性思維的缺點和不足，而加入了對於經濟成本的考慮，用數字説話。同時它還具有強烈地傾向於使用定量決策方法，使用系統分析方法的特點。

經濟合理性思維是對完全理性思維方式的一種改進或具體化，並且是現實公共決策中經常使用的思維方式。這一思維方式將決策者的注意力集中到經濟可行性這個核心問題上，用經濟的數量規則來限定無限的理性追求，將對於完全理性政策的美好願望限制在預算約束之內。

經濟合理性的最大優點是，可以保證決策的可行性大大提高，而且可以控制決策成本和執行成本，而且經濟合理性思維指導下的公共決策一般來説具有更高的政策認同感和政策説服力，但極端的經濟合理性思維方式必然導致公共性的缺失和決策的偏誤。

漸進思維指導下的公共決策者通常認為，政策制定和貫徹是而且應當是通過緩慢地進展和小心的改變實現的；目標應當用可行的手段去衡量和加以調整；他們認為所謂最優化純粹是烏托邦，能夠較為滿意就已經不錯了；他們懷疑人類是否有能力來劇烈地改造未來，主張走一步看一步。

漸進思維是對完全理性思維的又一種修正。人們普遍認為，在漸進思維指導下進行公共決策，是當今絕大多數公共組織最常用的思維方式，因為它較為符合客觀限定性條件。漸進思維指導下的公共決策一般來説具有較高的可行性和經濟合理性，並且對社會的衝擊（或破壞性）較小、政策慣性小，決策設計中容易實現政策中止機制的構建。

儘管漸進思維有種種優點，但決策者進行公共決策時要注意，（1）漸進思維不等於優柔寡斷。（2）漸進思維同樣具有條件性。（3）漸進思維並不等於單純地懷疑人類自身的決策能力和認識能力。

順序決策思維主要用於當知識和意見的一致性尚不充分的時候。在第一階段，決策者往往同時地較多地選擇一些處理方法或決策，在取得新的認識和更為一致的意見後再過渡到下一階段；然後選擇比較可行的決策。這種思維有利於在十分不確定的情況和無所適從的條件下進行公共決策。

這種決策思維方法可以幫助決策者跳出由於缺乏決策信息或環境不確定而帶來的決策困境。其最大的特點就是利用順序思維的特徵，將初級決策的結果作為較高級決策的原因，以此類推，逐步得出最終的決策結果。

順序決策思維是漸進思維的一種類型，但它們提出的角度不同：漸進思維是就整個決策過程的變革幅度而言的，與漸進思維相對的是革命性思維或劇烈變革思維；順序決策思維是就決策過程的步驟安排或決策流程而言的。

劇烈變革思維主要運用於重新設計，或者是終止和替換現有系統的決策類型。劇烈變革思維強調決策的迅速和徹底性，要求在較早的時間內和較大規模下改變系統的運行情況。當系統的問題很多而且積重難返，關係盤根錯節時，就可以運用這種思維方式進行決策，制定劇烈變革性的決策方案，迅速解決問題。

劇烈變革可以在短時間內解決許多系統積攢許久的問題，但卻同時會留下許多後遺症；系統劇烈變革後還要耗費相當大的成本來解決系統重構問題。另外，劇烈變革思維的運用和培養，需要決策勇氣的發揮和執行力度的加強。

所謂無為思維指的是政府採取不行動的決策方式，即政府在決策中採取一種擱置或靜觀其變的做法。公共政策中一種十分著名的定義就是政府的作為與不作為，老子就專門論述了作為與不作為之間的關係，認為無為就是一種有為。

無為思想是公共決策中一種必不可少的思維方式，原因就在於許多公共事務並不一定必須政府出面解決才行，更多的時候要“止，而後能行”。許多社會可以自身完成而且可能比公共組織完成得更好的事務，公共決策就不應當積極介入；許多需要待以時日才可見分曉，需要長期觀察才可以作定論的事情就不應當匆忙地下結論、作決策——在這些情況之下，公共決策者必須注重無為思維的運用。

但無為思維是一把雙刃劍：它一方面可以通過界定公共決策的範圍和邊界，更好地促使決策的科學化；同時也是公共決策者為低效決策和決策匱乏開脱罪名的最好藉口。這裏所説的“無為”，其實恰恰是政府的一種“有為”，是必須經過和有為一樣的斟酌和考慮之後的一種決策方式。

理性思維方式尤其是定量分析方法是政策研究方法論的基礎。但定量分析方法不可能解決全部的決策問題，決策者在下列幾種情況適宜採用非理性或創造性的思維方法：

（1）在公共決策及政策分析過程中，分析者經常面對不適宜定量分析技術的情況。

（2）有的公共政策問題儘管可以用定量分析方法來決策，但仍然存在某些難以量化的因素。

（3）即使是那些能夠進行完善分析的問題，在進行定量分析以前，也要注意聽取專家的意見，充分利用他們的直覺和判斷，否則定量分析有可能失去方向或意義。

要保證政策的合理、科學，就必須充分肯定集體思維的作用。之所以要特別重視政策制定中的集體思維或集體理性，是因為集體思維具有一定的優勢：

（1）集體思維可以保證理論與知識的完整性。

（2）集體思維可以讓不同羣體的利益得以充分表達。

（3）集體思維可以避免個人決斷中的片面性與主觀性。

但是政策制定中的集體思維也不是完全可靠的，集體思維也有其缺陷。在集體思維中存在羣體動力學因素，它可能成為左右政府決策的一股強大力量。高度統一的羣體組織有時會受到“集體思維缺陷”的影響。所謂“集體思維缺陷”即是對集體思維的一種“迷信”和不自覺的崇拜。

在政策制定中，既要充分發揮個人思維的積極性，提倡和發展政策論辯，鼓勵不同見解和觀點的交鋒、競爭。在充分重視集體思維和集體理性的同時，又必須科學地看待集體思維中可能存在的缺陷。

公共決策思維方法是決策者依據公共事務的客觀規律而形成的思維規則和手段。它是思維層面與技術層面的結合部，通過思維方法的得力運用，可以有效地達成決策結果，降低決策成本和提高決策效率。

頭腦風暴法是一種專家會議法，可用來產生有助於查明問題和使之概念化的思想、目標和策略。它是1948年由創造性思維專家奧斯本（Alex F· Osborn）首先提出的一種加強創造性思維的手段。它可以用來產生大量關於解決問題的潛在辦法的建議。它通過召集一定數量的專家（通常在10～15人之間）一道開會研究，共同對某一問題做出集體判斷。

頭腦風暴法的類型有：

直接的頭腦風暴法； 質疑的頭腦風暴法； 有控制的產生設想的方法； 鼓勵觀察的方法； 對策創造方法。

德爾菲方法是一種直覺預測技術。它是1948年由蘭德公司的研究人員首先發明的，以古希臘神話中的神諭之地、可預卜未來的阿波羅神廟原址“德爾菲”（Delphi）命名。這種技術最初是為軍事策略問題的預測而設計的，後來逐步為政府部門和工商業所採用，並擴展到教育、科技、運輸、開發研究、太空探測、住宅、預算和生活品質等領域。

傳統的德爾菲方法採用函詢調查的形式，遵循的基本原則有：

匿名原則； 循環往復原則； 控制反饋原則； 團體回答統計原則； 專家共識原則。 　20世紀60年代之後，一些政策分析者在傳統德爾菲技術的基礎上加入價值分析等因素，發展出決策德爾菲法；它突破傳統德爾菲法的侷限，以便分析更復雜的政策問題。

通過審視前人如何解決類似的問題，可能就會找到一種合適的解決問題的辦法。人們使用文學研究中的術語，將此類方法統稱為類比法、隱喻法或明喻法。

“巴拉姆的驢子”，這隻虛構的驢子剛好被置於距兩堆完全相等的乾草垛同樣遠近的中心點。這頭驢子終於餓死了，因為它始終無法決定何去何從，兩垛乾草的絕對平衡使這頭驢子進退兩難。

從決策思維的角度來説，這頭健全的驢子在草垛前餓死的現象是個重要的問題。這種狀況的難處就在於需要讓決策者放棄一個有吸引力的選擇。

“巴拉姆的驢子法”直接抓住了這個問題的本質。決策者逐項地對每一個選擇方案極盡挑剔之能事，使它失去原有的吸引力。如果他成功了，那麼放棄它們就不再成為痛苦的事，於是最好的決定就產生出來了。

按照這種方法，公共決策者首先將所有可供選擇的方案都列出來，然後把它們擱置在一旁。反過來針對這一問題制定一個理想解決的原則。決策者應着眼於這個理想解決的總原則，而不應當糾纏細節，要注意其特有的性質。然後再把列出的可能性拿到桌面上來審查，看看它們之中哪一條最接近這個“理想的方案”。換句話説，決策者不再是根據它們本身的優劣，而是根據它們與這個“理想”接近的程度來審查這些可能的方案。

在使用簡單矩陣法時，決策者要做的是挑揀出那些無論哪一種選擇都需要滿足的幾個至關重要的性能。沒有這些性能，這個決策將會失去意義，它實際上是一種將完全不適用的選擇方案篩選出來的方法。 ^[1]