公共應急管理機制的法治化

2003年以來，學術界對應急法的研究大致上分為兩個階段。第一階段從2003年SARS危機到2007年底《中華人民共和國突發事件應對法》頒佈施行，其研究以SARS對我國應急法制的衝擊為契機，反思當時應急法制體系的弊端，為制定一部公共應急領域的基本法而努力。第二階段從2008年開始，以《中華人民共和國突發事件應對法》施行後發生的重特大突發事件應對為基礎，重點研究當前的應急法制體系存在的不足和完善對策。本書屬於後者。

應急機制是人類在應對突發事件的過程中不斷積累、沉澱下來的相對固定的策略和方法，應急法制的本質就是應急機制主體內容的法律表現形式。本書選擇了當前較為突出的若干問題加以研究，這些問題是在新近的一系列重特大突發事件中被陸續發現的。在本書中，這些問題基本上按照“一案三制”這種約定俗成的線索排列，它們包括：應急預案的法律性質、效力和建設方針，應急體制的再改革及其法律問題，危機預控、應急決策、信息公開、應急結束、應急救助等應急管理機制中的法律問題，應急法制在非常規突發事件背景下的重構，以及應急基本法的地方實施性立法問題等。

在對上述問題進行研究的過程中，本書作者還對南方大雪災、汶川大地震等重特大突發事件做過個案分析，在某些突發事件發生地進行過實地調研，由此形成的案例分析報告和實證調查報告，作為本書的附錄，也是其不可分割的組成部分。

第一部分 理論探討

第一章 導論：論公共應急管理機制的法治化——兼辨“一案三制”

第一節 “一案三制”考辨

一、應急機制

二、應急體制

三、應急法制

四、應急預案

五、小結

第二節 公共應急管理機制法治化的目標

一、舊説

二、新説

第三節 應急管理機制法治化的重點

一、應急指揮機構的設置

二、應急保障體系的強化

三、應急決策制度的建立

第二章 應急預案：性質、效力與建設方針的重構

第一節 應急預案的本質屬性

一、從兩個事例説起

二、應急預案的本質及其在我國的異化

第二節 高階應急預案的內在結構與規範效力

一、對50部高階預案的實證分析

二、高階預案的規範效力

第三節 對高階應急預案合法性的重構

一、高階預案的規範形式和法律位階

二、高階預案全本的公佈及其法律效力

三、法律規範和法律實施方案在高階預案中的組合方式

第四節 低階預案的虛化與我國應急預案體系的功能分化

一、低階預案的虛化

二、我國應急預案體系的功能分化

三、低階預案的完善

四、結論

第三章 應急體制：再改革的任務及其法律問題

第一節 我國的公共應急體制改革及其不徹底性

一、SARS危機暴露的應急體制問題

二、當前的應急體制改革及其侷限性

第二節 非政府力量的參與和多元化應急組織體系的建立

第三節 應急指揮體系與“條塊分割”的徹底解決

一、“特殊條塊”問題

二、“塊外有塊”問題

三、“條外有條”問題

第四節 應急管理的權責重心和縱向府際關係

一、應急管理權責重心的確定

二、應急管理中的縱向府際關係

第四章 危機預控：概念、功能與具體措施

第一節 危機預控的概念辨析與功能分析

一、危機預控的提出

二、危機預控與其他概念的辨析

三、危機預控的功能分析

第二節 危機預控的具體措施

一、調集必要的應急資源

二、有重點地強化某些日常工作

三、對公眾進行避險指導

四、直接採取避險措施

第三節 明確危機預控環節的法律意義

第五章 應急決策：非常規條件下的挑戰與法律上的制度保障

第一節 應急決策的特點及其法律問題

一、應急決策的基本特點

二、應急決策可能導致的法律問題

第二節 應急法的價值目標與應急決策制度的特殊性

一、秩序價值在應急法上的優先性

二、應急決策制度在法律實施目標上的特殊性

三、法律規範在應急決策制度中的特殊功能

第三節 法律對應急決策的支撐和保障

一、保持決策機關及其人員連續性的制度

二、包括預案授權在內的各種授權機制

三、法定程序的縮減和補辦機制

四、應急處置的權力清單機制

第四節 法律為應急決策中的形式違法行為提供的制度空間

一、法律上的“空白授權”機制

二、形式違法行為的事後追認

三、對決策者的責任豁免

第六章 信息公開：突發事件應對中的特殊矛盾及其平衡

第一節 政府信息公開在突發事件中的特殊性

第二節 突發事件應對中的幾對矛盾

一、突發事件信息公開的準確性與及時性

二、突發事件信息公開的全面性與選擇性

三、突發事件信息公開的中立性與傾向性

第七章 應急結束：立法上的制度設計與個案中的判斷規則

第一節 命題：應急處置狀態及其結束

一、作為一種法律狀態的應急處置

二、應急處置在法律上的結束

第二節 現狀：立法上的迴避及其後果

一、曾經的制度設想

二、令人遺憾的制度現狀

第三節 規則：理性預設與個案權衡

一、立法上的制度設計

二、個案中的判斷標準

第八章 應急救助：憲法上的權利基礎與法律上的制度構建

第一節 公民的社會保障權及其實現

一、權利屬性

二、權利主體

三、權利客體

四、權利的實現和國家的給付義務

第二節 基於社會保障權的國家應急救助制度

一、對國家應急救助制度的基本分析

二、我國國家應急救助制度的現狀

第三節 完善國家應急救助制度的構想

一、救助依據的確立

二、救助主體的確定

三、救助對象的界定

四、救助程序的設計

五、救助標準的衡量

六、救助資金的籌集

第九章 應急法制：非常規突發事件背景下的反思與重構

第一節 “跛腳”的應急規範體系

一、正式的應急法律淵源

二、非正式的應急法律淵源

第二節 被事實所證明的差距

第三節 以增強法律適應性為目標的重構

一、設計出確保應急能力最大化的組織體系和指揮機構

二、為應急資源的保障和籌集做出制度安排

三、為非常規突發事件的應急決策提供足夠的權力空間

四、非常規突發事件處置的結束與常態法律秩序的恢復

第十章 地方立法：必要性、立法重點與侷限性

第一節 地方“二次立法”的必要性及其形式

第二節 地方“二次立法”的權限和空間

第三節 地方“二次立法”的重點及其侷限性

第二部分 案例研究與實證調查

第十一章 南方雪災與公共應急“一案三制”反思

第一節 南方雪災的特點及其應對過程

一、南方雪災的基本特點

二、南方雪災的應對過程

第二節 應急預案：綜合性缺陷與操作性不足

第三節 應急體制：不作為、不能為和不知從何而為

第四節 應急機制：重心前移仍然任重道遠

一、危機預防方面

二、應急預備方面

三、預警預控方面

四、應急處置方面

第五節 應急法制：信息公開痼疾的非典型復發

第十二章 行政規劃中的公眾參與

——汶川地震恢復重建規劃引出的思考

第一節 汶川地震中的恢復重建規劃與公眾參與的必要性

第二節 行政規劃中公眾參與程序的目標、功能與類型

一、行政規劃中公眾參與的目標和功能

二、行政規劃公眾參與程序的不同類型

第三節 行政規劃公眾參與程序的誤區及其辨正

一、公眾參與的無限擴張導致決策效率低下甚至無法決策

二、公眾利益的分化和參與不平衡導致社會公正受損

三、公眾意見可能對法律和政策目標產生偏離

第十三章 政府應急能力建設及其自我認知調查

第一節 調查活動概述

一、調查的範圍與對象

二、調查的主要目的

三、調查的主要事項

第二節 重要指標的統計

第三節 應急能力的自我認知和評價

第四節 不同羣體認知結果的比較

參考文獻

後記