公債制度

公債制度是國家根據有關法律和方針政策制定的有關公債工作的各種規章、制度的統稱，是公債經濟工作的依據和規範。

公債制度的主要內容包括：

1.對公債發行　

2.對公債償付與調整　

3.對公債券流通方面的規定　

4.發行權限和管理權限的規定　

5.對債務收入的使用和管理制度　

6.對公債持有者結構的規定等規章與制度

廣義的公債券流通包括公債券發行（通過流通市場）、轉讓和償還（購銷法）的全過程。狹義的公債券流通僅指公債券在流通市場上的轉讓。鑑於公債券的轉讓與公債券的發行以及公債券以購銷法償還等環節難以截然分開，各國對公債券流通制度的規定通常涵蓋了廣義的公債流通範圍，進而與公債的發行、償還制度相交叉。

公債券流通制度通常包括對公債券流通範圍、辦法、渠道以及價格決定方式等的一系列規定。

各國對公債券流通範圍都有較為具體的規定，並非所有公債券都能流通、轉讓、不能在金融市場上交易轉讓的公債稱為不可轉讓公債，它是各國公債的補充形式，一般都有特定的用途。按其期限分，可分為短期不可轉讓公債和中長期不可轉讓公債。短期不可轉讓公債的主要形式是預付税款券，以工商企業為發行對象，期限不超過一年，按票面額打折扣發行，預扣利息，到期按票面額計算，而到期日通常為企業各種重要税收的繳款日期。這樣既能使企業避免因儲存納税資金而可能蒙受的無息或低息損失，又能保證税款及時、均勻地入庫。中長期不可轉讓公債包括對居民家庭發行的儲蓄債券和對特定金融機構發行的專用債券。儲蓄債券實際上是專為居民個人投資者，特別是小額儲蓄者設計的。它不在公開市場上發售，只在政府機關登記購買，而且一般只對居民個人發行，並限制其他投資者或單位購買。如美國明文規定，禁止商業銀行認購儲蓄債券。法國則禁止所有的金融機構認購儲蓄債券。在盧森堡，儲蓄債券只限於出售給個人。專用債券是專門用於從特定金融機構（主要包括商業銀行、保險公司和養老基金等）籌集財政資金的債券，一般不向其他單位和個人推銷，且推銷方法在很多國家都帶有強制性。例如，美國聯邦政府是根據各個信託基金賬户的盈餘數額，向其攤派專用債券；西班牙政府是根據商業銀行和儲蓄銀行的存款增加額，向其攤派專用債券。政府的攤派數額一經確定，這些金融機構必須如數認購。

公債券流通辦法、渠道和價格決定方式是三項密切相關的規定或條款。在這些方面，日本有一整套法律規定。在日本，可以在證券交易所上市的公債只有長期國債和個別有代表性的政府保證券以及地方債，絕大部分公債流通是在證券交易所以外的市場（主要是櫃枱交易市場）上進行的。證券交易所每日都用日報公佈買賣成交的債券名稱、買賣價格等，為櫃枱交易提供了議價標準。櫃枱交易在證券公司之間或證券公司與客户之間直接進行，沒有固定的交易場地和交易時間，交易雙方直接接觸，自由協商，不存在受人委託買賣或委託別人買賣的問題。在日本，即使是在證券交易所上市的債券，也允許在櫃枱市場上交易。而在櫃枱買賣這些已在交易所上市的債券，其買賣價格是有一定規定的，如：對於不滿100萬日元的國債，證券公司的賣出價是在交易所價格的基礎上加一定的委託手續費（費率為面額的0.4%），證券公司的買進價是在交易所價格的基礎上減一定的委託手續費（費率為面額的0.4%）；對在100萬日元以上1000萬日元以下的國債，只能在交易所交易，不存在櫃枱交易；對1000萬日元以上的國債，以交易所價格為基準，在其上下2%範圍內浮動。美國對政府短期債券流通的一般規定是：政府債券的買主和賣主均可委託證券商上市由他們的代表或經紀人蔘加證券市場的交易，價格決定的方式為約定價格和隨行就市兩種，其中約定價格是指市場債券價格高於約定價格不買，低於約定價格不賣。

在50年代，我國的公債是不流通的。當時的有關公債發行條件的制度中，一般都有不能流通的條款，如《1958年國家經濟建設公憤條例》第八條規定：本公債券不得當作貨幣流通，不得自由買賣。80年代初期，我國仍沿用50年代的做法，禁止公債自由流通。1985年以後，鑑於國庫券不能轉讓所產生的“黑色交易”等弊端，國家開始允許單位持國庫券向銀行辦理抵押貸款、個人持國庫券向銀行貼現。在1985年的國庫券條例中，取消了以往的國庫券不得流通的條款，增加了“國庫券可以在銀行抵押貸款，個人購買的，可以在銀行貼現，具體辦法由中國人民銀行制定”的內容。這一內容在1986年和1987年的國庫券條例中繼續得到明確規定。根據這一規定，中國人民銀行制定並頒佈了國庫券貼現辦法，使公債在某種程度上可以流動，但由於當時貼現率較高（1985年國庫券的貼現率為月利率12.93%0），實際貼現的並不多，但這畢竟是我國公債流通的第一步。1988年4月，我國在公債券流通方面又有了實質性進展。經國務院批准，瀋陽等七個試點城市開始組建公債交易的櫃枱市場。當時規定1985年和1986年向個人發行的國庫券可以在辦理國庫券轉讓業務的金融中介機構進行交易，交易形式有自營買賣和代理買賣。1988年的國庫券條例也首次出現了“國庫券可以轉讓的”條款。1990年12月，上海證券交易所成立，還發展了幾個集中性的場外交易市場，大大推動了公債現貨交易的擴展。1993年，在現貨交易的基礎上，公債派生工具開始出現，國債回購交易被較多運用，國債期貨開始在上海證券交易所試點，公債交易額增長迅猛。但由於國債期貨交易過熱帶來了一些負面影響，1995年5月，國債期貨交易被停止。

公債發行管理權限規定的中心問題是是否授予地方政府以公債發行權和相應的管理權。它既是一個國家財政管理體制的一個重要內容，又是公債管理制度所必須解決和明確規定的一個主要內容。

一般地，可以將公債分為中央公債（國債），地方公債和準公債（國營企業債和政府擔保債）。這是理論上的分類。在實踐中，是否存在這幾類公債（在地方公債中還可以進一步分類，例如，省公債、市公債、縣公債等），主要取決於在國家公債管理制度中，是否授予有關政府、特別是地方政府的公債發行管理權，是否允許政府對非政府債券提供擔保等方面的規定。

進一步的問題是：在公債管理制度中，規定公債管理權限的主要依據是什麼？按照財政管理體制中設置財政機構的原則，有一級政權就應設置一級財政。一般説來，這也是公債管理體制中規定財政發行管理權限的根本依據。然而，“依據”並不是劃定的公債發行管理權限本身。具體地，在不同國家中，對公債發行管理權限的劃定，既要以“有一級政權，就有一級財政，有一級財政，就應有一級相應的公債發行管理權限”為依據，同時又要結合各該國家的實際情況，靈活掌握。

在我國，根據一級政權一級財政的原則，地方財政主要由省（自治區、直轄市）、市（自治州）、縣（自治縣、縣級市）和鄉（鎮）四級財政組成。那麼，地方公債的發行管理權限是否也要以此為依據分為四級呢？這要視我國的具體情況而定。在我國四級財政中，鄉（鎮）財政建立時間比較短，業務上對縣級財政依賴性較強，財政管理水平也較低，所以，一般認為地方公債的發行竹理權限應擴展到縣一級比較合適。誠然，按照我國現行公債管理制度規定，地方政府均無權發行公債。因此，在現實經濟生活中，在法律上也不存在地方公債。究其原因，首要的是由現行預算管理體制所決定的。按照我國現行預算管理體制，有一級政權，有一級財政，地方預算應當是相對獨立的。但是，地方預算作為國家預算的組成部分，尚未完全獨立，因此，地方政府始終未被授予公債發行權。財政體制改革以來，特別是自從實行財政包乾制以來，地方財政獨立性大大增強，但是，中央和地方之間財政分配關係尚未理順，地方政府財政行為尚未實現規模化，因此，授予地方發行公債權限的條件尚不具備。此外，還有其它一些原因，如，如何對地方公債規模進行有效控制，如何規範地方政府債務行為，如何處理地方公債與中央公債關係問題，等等，尚未從法律上、制度上予以解決，這也是目前我國還沒有明確給予地方政府發行公債權力的主要原因。

關於是否允許政府對非政府債務提供擔保也是公債管理制度中有關公債發行管理權限規定的一項重要內容。

公債制度實際它涉及兩個層次的問題：

一個層次是：是否允許政府為非政府債務提供擔保？

另一個層次是：允許哪一級政府為州政府債務提供擔保？是否允許各級政府對所屬國營企業債務實行“自動”擔保？

在我國，在經濟改革與權力下放過程中，許多地方政府扣保了某些非政府債務，如廈門擔保發行的“高集海峽債券”就是一例。但是，是否允許地方政府為非政府債務提供擔保，在我國公債管理制度和財政管理制度中均尚無明確規定，大多是伴隨財政體制改革，財權下放而由地方自行決定的。顯然，這是一種非規範化的管理辦法，不利於我國公債經濟的發展。

所謂政府對所屬國營企業債務實行“自動”擔保，是指在實行“大鍋飯”經濟管理體制下，國有企業作為政府附屬物，對於自身所負偵務一旦無力償付，最後還是要由政府背起來，這集中表現在社會主義國家的外債上。由於政府是國有企業生產資料所有權的行使者，從理論上看，它對國有企業債務應當負有一定責任。但是，國有企業實際上並不是政府，它的債務嚴格地講也不是公債，因此，在公債管理體制中，必須依據國家其它有關法律（如國有資產法），對政府與其所屬企業債務的關係予以明確規定。

在現代市場經濟生活中，由於公債不僅僅是籌集財政資金的手段，而且也是政府對經濟進行干預的手段；公債不僅僅是財政籌資方式，而且也體現了債務主體的財權（對財力的支配權）。因此，在公債管理制度中，除了對各級政府是否擁有公債發行權予以一般性規定以外，還必須對中央與地方之間在債務發行管理權限方面的關係予以明確規定。從世界上其它一些國家的經驗看，在公債管理制度中有關這方面規定的主要目的是配合財政管理體制，即公債的立法權在中央，地方只有一定的執行權。在這個方面的規定主要體現在對地方公債發行目的、債務收入使用方向以及地方公債債權結構等等予以必要的規定與限制。

公債最早是由於彌補國家的財政赤字而產生的。在其產生的初期，國家對債務收入的使用和管理並沒有作特別的考慮，也沒有相應的規定。直到二戰前後，一些資本主義國家由於公債債務積累過多，陷入債務危機，加上銀行認購又導致了嚴重的通貨膨脹，這才迫使一些國家對公債活動予以嚴格限制，其中的一條重要措施就是在公債管理制度和其他有關規定中指定和嚴格限制債務收入的使用方向。有些國家還嚴格禁止將債務收入用於彌補財政赤字。例如，日本財政法第四條規定，國家的財政支出，必須用公債和借人款以外的財源來解決。只有作為公共投資費和投資貸款的財源，在國會議決的金額範圍內，才可以發行公債和借人資金。這種公債就是所謂建設公債。每一會計年度中用於促進公共事業的建設公債，必須經國會議決，在預算總則中列明。日本實行復式預算，其經常預算部分稱為一般會計預算。日本財政法規定，對於一般會計預算，即使税收大規模減少，財政收不抵支，出現財政赤字，也不允許發行旨在彌補預算赤字的赤字國債。只有在特殊情況下，遵照日本財政法第四條中的特例措施，可以設立特別法律用以決定發行一定量的特例公債，且這種特例公債的發行必須得到國會的承認。德國對於公債的用途也作廠明確的規定。根據聯邦憲法，公債只能用於投資支出，在信用範圍內進行調劑。英國雖沒有具體指定債務收入的用途，但規定公債發行進入國家貸款基金廠用於國有企業、地方團體等事業單位貸款和支付公債利息等。

社會主義國家發展經濟的最終目的是滿足人民羣眾日益增長的物質文化需要，這一點決定了社會主義國家利用公債動員的資金應主要用於社會主義建設事業。因而社會主義國家歷來強調公債使用的生產性，將公債作為國家增加建設資金的補充方式之一。我國在公債實踐中，也一貫強調公債的建設性用途。50年代我國的公債理論就提出公債應用於生產性目的。《國務院關於發行1955年國家經濟建設公債的指示》第一條就強調：“動員全國人民，拿出一部分多餘的和可能節約的資金。認購公債，支援國家建設。是籌集社會主義工業化所需資金的重要的和經常的方法之一。”80年代以來，我國每年發行公債都是依據當年的國庫券條例。1992年至今，每年發行公債都是依據1992年公佈的國庫券條例，到目前為止，所有的國庫券條例第一條都規定，發行國庫券是為了集中社會資金，進行社會主義現代化建設，即明確規定了債務資金的生產性用途。從1992年起，我國開始實行復式預算，將預算年度內全部預算收入和支出按其經濟性質分別編入經常性預算和建設性預算，並規定：經常性預算必須在當年平衡，而建設性預算不必在各年內平衡，建設性預算赤字可以通過發行公債籌措的資金予以彌補。這樣規定，實際上是限制了公債收入的使用方向和範圍。但目前我國尚未在法律申明確規定債務收入的使用方向。要使債務收入的使用方向和範圍真正做到明確化、規範化，還有待進一步完善預算制度，使預算科目劃分的進一步科學化，並以法律的形式確定下來。

公債的持有者，即政府的債權人或公債的發行對象。對公債持有者的一般規定，是在公債管理制度或一般法律中，明確規定公債持有者的類型或發行對象的範圍。由於公債具有的特殊職能一財政政策與貨幣政策的結合點以及公債債務人的特殊地位一政的行使者，擁有徵税的權利，中央政府還有發行貨幣的權利，使得公債的持有者不同或發行對象不同，對經濟活動的影響也極為不同。因此，各國都在公債管理制度中對公債持有者的類型給予了明確規定，以實現特定的社會經濟目標。

在市場經濟比較發達的國家，公債的持有者通常包括中央銀行、商業銀行、非銀行金融機構、政府機構、公司（企業）和個人。不同類型的持有者持有公債的目的、經濟行為和社會經濟影響都不同。政府對公債持有者進行管理的一個重要內容是：根據政府需要，對各類持有者持有公債的數量和比例進行權衡和調整。

是否允許中央銀行持有公債以及如何持有，曾是公債持有者問題上的焦點所在。很多國家的實踐都證明，由中央銀行直接承購公債，確實引發了較為嚴重的通貨膨脹。因此各國公債管理制度和有關法律中一般禁止中央銀行直接認購公債或直接承辦發行公債。如日本財政法第五條規定：中央銀行不得直接認購公債，即所謂公債的城市消化原則。只有在特殊情況下，允許中央銀行在國會確定的數額內認購公債。美國原則上禁止聯邦儲備銀行直接購買政府債券。1981年以前，聯邦儲備銀行可以認購50億美元以內的普通債券和政府擔保債券。前聯邦德國的聯邦銀行法規定，聯邦銀行只能做發行的中間人，不能直接購買聯邦政府的債券。但是聯邦銀行可以向聯邦政府提供60億馬克以內的短期信貸。法國的情況也類似。根據法蘭西銀行法，法蘭西銀行不得直接購買政府債券，但政府可根據經濟、財政和民政部長及法蘭西銀行行長聯席會議的協定，從法蘭西銀行借款，但借款的最高限額必須經國會同意。但同時，各國的制度或法律又允許中央銀行持有一定量的公債，這些公債都是中央銀行通過公開市場業務，在公開市場上購買取得的。通過公開市場業務，中央銀行將對市場上的貨幣供應量、信用成本等產生重大影響。中央銀行通過這一渠道獲得並持有的公債，儘管實際上已經屬於貨幣基礎的一部分，但它並不會引起通貨膨脹，這也是各國公債管理制度中允許中央銀行持有一部分公債的主要原因。

允許和鼓勵商業銀行參與國債市場是各市場經濟國家的通行做法。商業銀行把公債作為其持有的流動性最好的金融資產，不僅有利於其自身進行有效的資產管理，而且有助於公債一級市場的形成。同時，商業銀行持有公債也是中央銀行實施公開市場操作的前提條件之一。中央銀行通過買進或賣出公債就可以控制商業銀行的資金鬆緊，從而控制社會貨幣的供給量，實現貨幣政策由直接控制向間接控制的過渡，可以説，商業銀行持有公債是成熟的公債市場的主要標誌之一。因此，各國在公債管理中都鼓勵商業銀行持有公債，尤其是在經濟處於蕭條的時候，更是增加商業銀行持有公債的比重，以擴張信用，刺激經濟的復甦。但商業銀行持有公債在我國曾經有過不良後果。前幾年在體制不順的情況下，出現了一方面商業銀行大量從中央銀行借款，另一方面又持有許多公債坐吃利差的狀況。為此，國務院發文要求商業銀行不能持有公債。現在的形勢發生了根本變化，在改革存款準備金和備付金管理辦法條件下，要讓商業銀行完全自主經營、自負盈虧，就是説商業銀行過度依賴中央銀行為其供應資金的格局正在改變。允許和鼓勵商業銀行買賣和持有公債，利越來越大，弊越來越少，允許商業銀行持有公債將是發展公債市場的重要前提之一。

機構持有公債，一方面可以減少公債銷售的環節，另一方面由於機構持有公債的規模比個人大得多，對利率較為敏感，略高於儲蓄存款的利率就很具有吸引力，這些都有助於降低公債的發行成本。而且，機構持有公債與個人持有公債的目的不同。個人持有公債主要是為了儲蓄，機構持有公債主要是為了投資。機構長期持有公債，有利於穩定公債市場。有了機構投資者，公債的流動性更強，公債的結構就可以更加多樣化（從幾個月到幾十年期限都能發得出去，而且持有者的風險並沒有特別大的差異）。因此，很多國家都在法律上明確規定，政府機構和某些由政府管理的非銀行金融機構必須把賬户中收大於支的盈餘部分投資於政府債券。

居民個人也是應債資金的主要來源。鼓勵居民購買公債，可以充分發揮公債吸收社會閒散資金、變個人消費資金為國家生產建設資金的作用，也為個人提供了一種理想的投資渠道。但過多的個人投資者參與公債市場，可能使公債市場的投機性趨強，不利於公債市場的穩定，也不符合機構投資者在公債市場上居於主導地位的世界證券市場發展的大趨勢。一個較好的解決辦法是設立公債投資基金，這樣既能提高公債發行的效率，併為長期公債的發行和公債市場的良性循環創造條件，又能滿足個人投資者投資公債的需求。這也是世界各國的通行做法。我國在1992年也明確規定：養老保險基金和待業保險基金結餘主要用於購買公債，但近年來“兩金”支付較多，結餘有限，使這一規定難以實行。

隨着國際經濟一體化的加深，越來越多的外國投資者進入一國公債的投資者隊伍。美國、英國等國的國債一級自營商中，外國投資者都有銀行或證券公司成員，國內發行公憤的相當部分都由外國人購買。目前，我國尚未允許外國投資者參與國內公債市場，而是利用境外借款或發行債券的方式舉借外債。