全民低保

由經濟學家吳敬璉引發的“全民低保”大討論，把我國正在着力構建的覆蓋城鄉居民的最低生活保障再次推向了輿論前台。所謂“全民低保”，較為完整的表述應是：凡是我國公民，只要其家庭人均收入低於當地城鄉居民最低生活保障標準，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。直白的解釋則是：“全民低保”等於城市居民最低生活保障（簡稱“城市低保”）加農村居民最低生活保障（簡稱“農村低保”）。表面看，“全民低保”事關13億公民的基本生活保障，所涉資金龐大，管理難度很高，大有超越國情國力之嫌。然深究進去，不難發現，就當前而言，實現“全民低保”，重點是全面建立農村低保制度，難點是建立穩定的資金籌措渠道，着力點是加大中央政府的支持力度。

早在上世紀90年代初，我國就開始探索建立城市低保制度。至1999年9月底，全國668個城市1638個縣級人民政府所在地的建制鎮已經全部建立了低保制度。特別是2001年下半年以後，由於中央財政和地方各級財政持續空前的投入，城市低保制度的覆蓋面迅速擴展，保障標準也隨之較大幅度提高。截至2006年9月底，全國城市居民最低生活保障人數達2227餘萬人，人均月保障標準為162元，1至9月份的人均補助差額為76元。應當説，經過十多年的努力，我國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮居民，符合條件的城鎮困難羣眾基本得到了應有的保障。

我國對農村低保制度的探索，實際上還早於城市。只不過受傳統農村集體福利思維定式的束縛和農村税費改革的影響，此項制度建設一直進展緩慢。2003年，在城市低保制度取得重大突破後，民政部開始重新部署農村低保制度的建設工作。其中一項重要舉措是，在全面摸清農村特困户底數的基礎上，決定在未開展農村低保制度的地區建立農村特困户救助制度，由此在我國廣大的農村地區形成了農村低保制度和農村特困户救助制度“雙軌並行”的局面。也正是因為這一創新性的制度安排，為順利實現“全民低保”目標奠定了堅實的基礎。

黨的十六大以來，尤其是確立了構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村兩大戰略目標後，地方政府的積極性普遍被調動起來，農村低保制度的建設步伐明顯加快。2004年以前，全面建立農村低保制度的僅有北京、天津、上海3個直轄市和浙江、廣東2省，且維持了較長時間。2004年以後，發展態勢有了明顯變化。當年，福建、遼寧、江蘇3省出台了相關文件，建立農村低保制度的縣（市、區）達到了1206個；2005年，新增了吉林、四川、河北、陝西、海南5省，建立此項制度的縣（市、區）總數增加至1534個；2006年前11個月，又有內蒙古、黑龍江、山西、河南、江西、甘肅、湖南、山東、重慶9省（自治區、直轄市）加入了“已建”行列，建立農村低保制度的縣（市、區）數則達到了1791個。全國已有22個省、自治區、直轄市出台了全面建立和實施農村低保制度的政策文件，享受農村低保待遇的人數達1262餘萬人，月人均保障標準70餘元，1至9月份人均補助差額41元，1至10月份農村低保支出達到28.5億元。

全國未全面建立農村低保制度的省（自治區）有11個，全部處於中西部地區；未建立或全部建立農村低保制度的縣（市、區）有1401個，85%在中西部地區。可見，中西部地區將成為未來農村低保制度建設的主戰場。

特別需要指出的是，在中西部地區全面建立農村低保制度，並不是平地起高樓。事實上，中西部地區所有縣（市、區）已全部建立了農村特困户救助制度。只要把上述地區現行的農村特困户救助制度平穩過渡為農村低保制度，我國“全民低保”的目標就基本實現。

建立農村低保制度，是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的重大舉措，已成共識。問題是，欲把現行的農村特困户救助制度過渡為農村低保制度，新增低保資金沒有穩定的來源是中西部地方政府須直面應對的現實問題，也是他們至今為止不敢主動作為的主要制約因素。大家知道，由農村特困户救助制度過渡為農村低保制度，多數情況下都需要地方財政增加投入。因為，農村特困户救助制度類似於傳統的定期定量救濟，地方政府可視財力彈性調整其保障人數和保障水平，使之框定在政府財力許可的範圍內。可一旦實行了農村低保制度，在現有籌資渠道不變的情況下，地方政府就需要面對以下兩方面的挑戰：一是保障人數增加導致的資金需求壓力。與農村特困户救助制度不同，農村低保制度的唯一“門檻”是農户家庭人均收入低於當地農村低保標準。只要農户條件符合，政府就有責任和義務給予應有的救助。從各地的實踐看，由農村特困户救助制度過渡為規範的農村低保制度，其保障人數都會有一定程度的增加，中西部地區的增幅還可能會更明顯些。二是保障標準提高引致的資金需求壓力。統計顯示，截至2006年9月底，全國1791個已建立農村低保制度的縣（市、區），人均月保障標準為70.3元。同期，全國1401個實行農村特困户救助制度的縣（市、區），人均月保障標準為41.2元，前者比後者高出29.1元。換言之，若要由農村特困户救助制度過渡為農村低保制度，地方政府每人每月平均需要新增投入29元。這對財力本已拮据的中西部地方政府來説，是個不小的壓力。

建立國家與地方財政共同分擔機制，無疑是實現農村低保制度財政可持續的制度保障。然而實際情況是，現行的農村低保制度主要採取市、縣財政分擔，省財政給予適當補助的籌資模式，中央財政至今未安排農村低保資金。經濟條件尚好的東部沿海地區問題不大，但經濟欠發達的中西地區尤其是國家級、省級貧困縣的財政壓力很大。正因如此，在社會普遍關注和政府意志明顯增強的形勢下，中西部地區各級政府仍不敢冒然推進農村低保工作，致使這些地區的農村低保制度建設難有實質的突破。

首先，根據農村低保人數和保障水平，可計算出全面建立農村低保制度所需的資金量。從已施行農村社會救助的國家和地區看，其保障面一般維持在3%-5%之間。若以此推算，我國7.5億農村常住人口中，可能需要救助的貧困人口約為2250-3750萬。大量的實證研究表明，在我國農村地區，較為適度的保障水平大體在每人每月30-40元之間。由此，我們可獲得兩組全面建立農村低保制度所需資金量，即：如果按平均每人每月30元計算，2250萬農村貧困人口年需資金81億元，3750萬農村貧困人口年需資金135億元；如果按平均每人每月40元計算，2250萬農村貧困人口年需資金108億元，3750萬農村貧困人口年需資金180億元。其次，根據民政部最新公佈的數據，可知悉2006年全國農村低保和農村特困救濟的實際支出。資料顯示，2006年1-10月，全國農村低保支出為28.5億元，農村特困救濟支出10.6億元，兩者合計39.1億元。預計到2006年底，全國農村低保和農村特困救濟支出可能超過40億元。最後，把全面建立農村低保制度所需的資金量減去實際支出量，就是當年新增農村低保資金量。以2006年為基準推算的結果是：如果按每人每月30元計，2250萬農村貧困人口年需增加資金41億元，3750萬農村貧困人口年需增加資金95億元；如果按每人每月40元計，2250萬農村貧困人口年需增加資金68億元，3750萬農村貧困人口年需增加資金140億元。換言之，中央財政若投入41億元和95億元，可分別使2250和3750萬農村貧困人口每人每月獲得30元低保金；中央財政若投入68億元和140億元，可分別使2250和3750萬農村貧困人口每人每月獲得40元低保金。

當前，我國農村低保制度的發展態勢，大致相當於城市低保制度1997年下半年的情形，正處於一個促一下就能全面覆蓋，如果沒有外力推動則可能進展緩慢的關鍵時刻。要使此項制度有一個實質性突破，中央政府應扮演更為積極的角色。

我國農村低保制度建設，亟需國務院出台一個類似於《國務院關於在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發〔1997〕29號）的權威性文件，從中央政府的角度肯定農村低保制度，並對這項制度的大致框架作出原則性規定。鑑於農村情況比城市複雜，建議將農村地區劃分為富裕、中等和欠發達三大類。至於具體規定，則應考慮各地區特殊的社會經濟狀況及實際需要，有針對性地制定相應政策。

如上所述，仍未建立或全部建立農村低保制度的縣（市、區），絕大部分屬於中西部地區。對這些地區的保障型社會政策，省以上財政尤其是中央財政給予必要的轉移支付，是實現公共財政的應有之義。其次，為確保農村困難羣眾的基本生活，中西部地方政府尤其是市、縣政府多已竭盡財力。若要在發展經濟的同時，要求中西部地區大幅度新增農村低保資金投入，既不現實也無可能。更何況，建立農村低保制度，也是一種有效的人力資源投資。據統計，已享受農村低保和特困户救助待遇的人員中，近三分之一的是老年人、殘疾人、未成年人。

具體建議是，中央財政應儘早安排農村低保資金，重點支持中西部地區，適當兼顧東部部分困難地區。省財政應進一步提高農村低保專項補助資金比例，主要投向區域內財政困難市、縣。鑑於國外經驗和我國城市低保制度的實踐，為確保農村低保制度順利實施，農村低保資金的籌措應以省以上財政投入為主，市縣財政配套為輔。省以上財政投入以不低於資金總量的70%為宜。

農村低保制度的實施需要一個有效率的組織機構作保證。鑑於城市低保制度建設經驗，為確保農村低保工作的順利開展，在制度初期階段，國家應就農村低保工作機構、人員、經費等問題明確提出要求。首先，督促各級民政部門建立專門的低保管理機構。該機構不分城市和農村，兩項業務歸口，統一管理。其次，適當增加低保工作人員。在對現有公職人員進行調劑的基礎上，根據業務量大小適度增加人員編制。理想的設計是：省級11-13人，市級4-6人，縣（市、區）級3-5人，鄉鎮2-3人。再次，農村低保工作經費按農村低保資金總量的3-5%比例列入預算安排，並將此寫入擬出台的文件中。