全國主體功能區規劃

國家建設部網站公佈了《國務院關於編制全國主體功能區規劃的意見》（國發[2007]21號，下簡稱《意見》），《意見》要求，全國主體功能區編制規劃將於9月完成初稿，並開始徵求意見。

《意見》認為，編制全國主體功能區規劃，有利於打破行政區劃，制定實施有針對性的績效考評體系。

“全國主體功能區”是《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》所確定的全國國土空間最新佈局辦法。根據這一佈局，全國國土空間將被統一劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大類主體功能區。《意見》稱，全國主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，也是國民經濟和社會發展總體規劃、區域規劃、城市規劃等的基本依據。

根據《意見》，四大類功能主體區中的優化開發區域是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域；重點開發區域是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域；限制開發區域是指資源承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好並關係到全國或較大區域範圍生態安全的區域；禁止開發區域是指依法設立的各類自然保護區域。

而按照這一規劃標準，全國傳統行政區劃界限將被打破，包括各類政策以及考核模式等都將以功能區為單位。

財政、土地政策將調整

“四類主體功能區”構想的主要倡導者和推動者、國家發改委副秘書長楊偉民此前曾表示，隨着城市化進程的加速，全國各個城市建設也出現比較混亂的情形，盲目建設、開發區建設全面開花的現象屢見不鮮。

另一方面，根據傳統的考核模式，區域政府部門把縮小區域差距定位於縮小GDP的差距。這導致GDP排名成了地方政府追求的主要目標。

而根據最新的區域規劃，政績考核模式將出現顛覆性的變化。實施全國主體功能區規劃，實現主體功能區定位後，包括財政政策、投資政策、產業政策、人口政策、土地政策、環境政策和績效考核政策等都將有所調整。

具體內容包括，引導各個區域的產業轉移和佈局，實行差別化的土地利用政策；調控人口總量，引導人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產要素同向流動的機制等。

在2011年的國家領導小組制定政府規劃外，各省（區、市）人民政府被要求組建本地區主體功能區規劃編制工作領導小組落實地區性規劃。

按照工作進度，國家主體功能區規劃2007年9月形成初稿並開始徵求意見，於12月報國務院審議。省級主體功能區規劃初稿2008年6月完成並與國家主體功能區規劃和相鄰省（區、市）主體功能區規劃進行銜接；2008年9月，根據銜接意見修改形成規劃；2008年11月形成規劃送審稿。

省級主體功能區規劃要根據國家主體功能區規劃。

全國主體功能區構想醖釀出台大概經歷了3個階段：

2000年，國家發改委作了一個關於規劃體制改革的意見，提出空間協調與平衡的理念。政府在制定規劃時，不僅要考慮產業分佈，還要考慮空間、人、資源、環境的協調。此後，國家發改委開始針對這一構想開始大量研究。

2003年1月，國家發改委委託中國工程院研究相關的課題，在課題中提出增強規劃的空間指導，確定主體功能的思路，功能區的概念也在這時開始清晰。

最後，中央在“十一五”規劃綱要建議中提出功能區的概念，並最終列入“十一五”規劃綱要。

中新社北京2011年6月8日電 中國國土空間開發模式發生重大轉變。國家發展改革委副主任徐憲平8日在北京表示，中國已出台《全國主體功能區規劃》，明確了未來國土空間開發的主要目標和戰略格局 ^[2]  。

國土空間(1)是寶貴資源，是我們賴以生存和發展的家園。我國遼闊的陸地國土和海洋國土，是中華民族繁衍生息和永續發展的家園。為了我們的家園更美好、經濟更發達、區域更協調、人民更富裕、社會更和諧，為了給我們的子孫留下天更藍、地更綠、水更清的家園，必須推進形成主體功能區，科學開發我們的家園。

推進形成主體功能區，就是要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分佈、經濟佈局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域的主體功能，並據此明確開發方向，完善開發政策，控制開發強度，規範開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局(2)。

推進形成主體功能區，是深入貫徹落實科學發展觀的重大舉措，有利於推進經濟結構戰略性調整，加快轉變經濟發展方式，實現科學發展；有利於按照以人為本的理念推進區域協調發展，縮小地區間基本公共服務和人民生活水平的差距；有利於引導人口分佈、經濟佈局與資源環境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡；有利於從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，促進資源節約和環境保護，應對和減緩氣候變化，實現可持續發展；有利於打破行政區劃界限，制定實施更有針對性的區域政策和績效考核評價體系，加強和改善區域調控。

《全國主體功能區規劃》（以下簡稱本規劃）根據中國共產黨第十七次全國代表大會報告、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》和《國務院關於編制全國主體功能區規劃的意見》（國發〔2007〕21號）編制，是推進形成主體功能區的基本依據，是科學開發國土空間的行動綱領和遠景藍圖，是國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃(3)，各地區、各部門必須切實組織實施，健全法律法規，加強監測評估，建立獎懲機制，嚴格貫徹執行。

本規劃推進實現主體功能區主要目標的時間是2020年，規劃任務是更長遠的，實施中將根據形勢變化和評估結果適時調整修訂。本規劃的規劃範圍為全國陸地國土空間以及內水和領海（不包括港澳台地區）。海洋既是目前我國資源開發、經濟發展的重要載體，也是未來我國實現可持續發展的重要戰略空間。鑑於海洋國土空間在全國主體功能區中的特殊性，國家有關部門將根據本規劃編制全國海洋主體功能區規劃，作為本規劃的重要組成部分，另行發佈實施。 ^[3] 

《國務院關於編制全國主體功能區規劃的意見》全文如下：

國發[2007]21號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為落實《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》確定的編制全國主體功能區規劃，明確主體功能區的範圍、功能定位、發展方向和區域政策的任務，按照2006年中央經濟工作會議關於“分層次推進主體功能區規劃工作，為促進區域協調發展提供科學依據”的要求，現就做好全國主體功能區規劃編制工作提出如下意見：

一、編制全國主體功能區規劃的重要意義

編制全國主體功能區規劃，推進形成主體功能區，是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措，有利於堅持以人為本，縮小地區間公共服務的差距，促進區域協調發展；有利於引導經濟佈局、人口分佈與資源環境承載能力相適應，適應和減緩氣候變化，實現資源節約和環境保護；有利於打破行政區劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區域調控。

全國主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，是國民經濟和社會發展總體規劃、人口規劃、區域規劃、城市規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、生態建設規劃、流域綜合規劃、水資源綜合規劃、海洋功能區劃、海域使用規劃、糧食生產規劃、交通規劃、防災減災規劃等在空間開發和佈局的基本依據。同時，編制全國主體功能區規劃要以上述規劃和其他相關規劃為支撐，並在政策、法規和實施管理等方面做好銜接工作。

二、編制全國主體功能區規劃的指導思想和原則

（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的戰略思想，在堅持實施區域發展總體戰略基礎上，前瞻性、全局性地謀劃好未來全國人口和經濟的基本格局，引導形成主體功能定位清晰，人口、經濟、資源環境相互協調，公共服務和人民生活水平差距不斷縮小的區域協調發展格局。

（二）主要原則。堅持以人為本，引導人口與經濟在國土空間合理、均衡分佈，逐步實現不同區域和城鄉人民都享有均等化公共服務；堅持集約開發，引導產業相對集聚發展，人口相對集中居住，形成以城市羣為主體形態、其他城鎮點狀分佈的城鎮化格局，提高土地、水、氣候等資源的利用效率，增強可持續發展能力；堅持尊重自然，開發必須以保護好自然生態為前提，發展必須以環境容量為基礎，確保生態安全，不斷改善環境質量，實現人與自然和諧相處；堅持城鄉統籌，防止城鎮化地區對農村地區的過度侵蝕，同時，也為農村人口進入城市提供必要的空間；堅持陸海統籌，強化海洋意識，充分考慮海域資源環境承載能力，做到陸地開發與海洋開發相協調。

根據上述指導思想和原則，編制全國主體功能區規劃要妥善處理好幾個方面的關係。

一是處理好開發與發展的關係。發展是硬道理，發展必須建立在科學合理、有序適度開發的基礎上。我國正處於工業化、城鎮化加速發展的階段，編制實施全國主體功能區規劃，就是要在大規模開發過程中，既明確優化開發、重點開發區域，又根據資源環境承載能力劃定限制、禁止開發區域，實現又好又快發展。

二是處理好政府與市場的關係。全國主體功能區規劃是政府對國土空間開發的戰略設計和總體佈局，體現了國家戰略意圖，政府應當根據主體功能區的定位合理配置公共資源，同時要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，完善法律法規和區域政策，綜合運用各種手段，引導市場主體的行為符合主體功能區的定位。

三是處理好局部與全局的關係。推進形成主體功能區是從全局利益出發，謀求國家和人民的整體利益、長遠利益的最大化，要做到局部服從全局，全局兼顧局部。

四是處理好主體功能與其他功能的關係。主體功能區要突出主要功能和主導作用，同時不排斥其他輔助或附屬功能。優化開發和重點開發區域的主體功能是集聚經濟和人口，但其中也要有生態區、農業區、旅遊休閒區等；限制開發區域的主體功能是保護生態環境，但在生態和資源環境可承受的範圍內也可以發展特色產業，適度開發礦產資源。

五是處理好行政區與主體功能區的關係。編制主體功能區規劃，需要打破行政區界限，改變完全按行政區制定區域政策和績效評價的方法，同時，主體功能區規劃的實施，也需要依託一定層級的行政區。

六是處理好各類主體功能區之間的關係。各類主體功能區之間要分工協作，相互促進。優化開發區域要通過向重點開發區域轉移產業，減輕人口、資源大規模跨區域流動和生態環境的壓力；重點開發區域要促進產業集羣發展，增強承接限制開發和禁止開發區域超載人口的能力；限制開發、禁止開發區域要通過生態建設和環境保護，提高生態環境承載能力，逐步成為全國或區域性的生態屏障和自然文化保護區域。

七是處理好保持穩定與動態調整的關係。主體功能區一經確定，不能隨意更改。禁止開發區域要嚴格依法保護；限制開發區域要堅持保護優先，逐步擴大範圍；重點開發區域可根據經濟社會發展和資源環境承載能力的變化，適時調整為優化開發區域。

三、編制全國主體功能區規劃的主要任務

全國主體功能區規劃由國家主體功能區規劃和省級主體功能區規劃組成，分國家和省級兩個層次編制。國家主體功能區規劃由全國主體功能區規劃編制工作領導小組（以下簡稱領導小組）會同各省（區、市）人民政府編制，規劃期至2020年，並通過中期評估實行滾動調整；省級主體功能區規劃由各省（區、市）人民政府組織市、縣級人民政府編制，規劃期至2020年。編制全國主體功能區規劃的主要任務是，在分析評價國土空間的基礎上，確定各級各類主體功能區的數量、位置和範圍，明確不同主體功能區的定位、開發方向、管制原則、區域政策等。

（一）分析評價。

編制全國主體功能區規劃，首先要對國土空間進行客觀分析評價。科學確定指標體系，利用遙感、地理信息等空間分析技術和手段，對全國或本地區的所有國土空間進行綜合分析評價，作為確定主體功能區的基本依據。分析評價採用全國統一的指標體系，統籌考慮以下因素：

一是資源環境承載能力。即在自然生態環境不受危害並維繫良好生態系統的前提下，特定區域的資源稟賦和環境容量所能承載的經濟規模和人口規模。主要包括：水、土地等資源的豐裕程度，水和大氣等的環境容量，水土流失和沙漠化等的生態敏感性，生物多樣性和水源涵養等的生態重要性，地質、地震、氣候、風暴潮等自然災害頻發程度等。

二是現有開發密度。主要指特定區域工業化、城鎮化的程度，包括土地資源、水資源開發強度等。

三是發展潛力。即基於一定資源環境承載能力，特定區域的潛在發展能力，包括經濟社會發展基礎、科技教育水平、區位條件、歷史和民族等地緣因素，以及國家和地區的戰略取向等。

（二）確定主體功能區。

在分析評價的基礎上，根據人口居住、交通和產業發展等對空間需求的預測以及對未來國土空間變動趨勢的分析，在國家和省級主體功能區規劃中確定各類主體功能區的數量、位置和範圍。

確定主體功能區的數量、位置和範圍後，要根據各個主體功能區的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，明確各個主體功能區的定位、發展方向、開發時序、管制原則等。

國家層面的四類主體功能區不覆蓋全部國土，優化開發、重點開發和限制開發區域原則上以縣級行政區為基本單元，禁止開發區域按照法定範圍或自然邊界確定；要按照區域發展總體戰略和推進形成主體功能區的總體要求，闡明推進形成主體功能區的指導方針、主要目標、開發戰略等，明確確定省級主體功能區的主要原則，以及市、縣級行政區在推進形成主體功能區中的主要職責。

編制省級主體功能區規劃要根據國家主體功能區規劃，將行政區國家層面的主體功能區確定為相同類型的區域，保證數量、位置和範圍的一致性。對行政區國家主體功能區以外的國土空間，要根據國家確定的原則，結合本地區實際確定省級主體功能區，原則上以縣級行政區為基本單元；以農業為主的地區，原則上要確定為限制開發區域；位於省級行政區邊界、均質性較強的區域應確定為同一類型的主體功能區；沿海省區陸地主體功能區與海洋主體功能區要相互銜接，主體功能定位要相互協調；對重點開發區域要區分開發時序；礦產資源豐富但生態環境承載能力較弱的區域，可以適度開發礦產資源，但原則上應確定為限制開發區域；依法設立的省級各類自然文化保護區域要確定為禁止開發區域。

（三）完善區域政策。

實施全國主體功能區規劃，實現主體功能區定位，關鍵要調整完善相關政策，主要有：

1．財政政策。以實現基本公共服務均等化為目標，完善中央和省以下財政轉移支付制度，重點增加對限制開發和禁止開發區域用於公共服務和生態環境補償的財政轉移支付。

2．投資政策。逐步實行按主體功能區與領域相結合的投資政策，政府投資重點支持限制開發、禁止開發區域公共服務設施建設、生態建設和環境保護，支持重點開發區域基礎設施建設。

3．產業政策。按照推進形成主體功能區的要求，研究提出不同主體功能區的產業指導目錄及措施，引導優化開發區域增強自主創新能力，提升產業結構層次和競爭力；引導重點開發區域加強產業配套能力建設，增強吸納產業轉移和自主創新能力；引導限制開發區域發展特色產業，限制不符合主體功能定位的產業擴張。

4．土地政策。按照主體功能區的有關要求，依據土地利用總體規劃，實行差別化的土地利用政策，確保18億畝耕地數量不減少、質量不下降。對優化開發區域實行更嚴格的建設用地增量控制，適當擴大重點開發區域建設用地供給，嚴格對限制開發區域和禁止開發區域的土地用途管制，嚴禁改變生態用地用途。

5．人口管理政策。按照主體功能定位調控人口總量，引導人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產要素同向流動的機制。鼓勵優化開發區域、重點開發區域吸納外來人口定居落户；引導限制開發和禁止開發區域的人口逐步自願平穩有序轉移，緩解人與自然關係緊張的狀況。

6．環境保護政策。根據不同主體功能區的環境承載能力，提出分類管理的環境保護政策。優化開發區域要實行更嚴格的污染物排放和環保標準，大幅度減少污染排放；重點開發區域要保持環境承載能力，做到增產減污；限制開發區域要堅持保護優先，確保生態功能的恢復和保育；禁止開發區域要依法嚴格保護。

7．績效評價和政績考核。針對主體功能區不同定位，實行不同的績效評價指標和政績考核辦法。優化開發區域要強化經濟結構、資源消耗、自主創新等的評價，弱化經濟增長的評價；重點開發區域要對經濟增長、質量效益、工業化和城鎮化水平以及相關領域的自主創新等實行綜合評價；限制開發區域要突出生態建設和環境保護等的評價，弱化經濟增長、工業化和城鎮化水平的評價；禁止開發區域主要評價生態建設和環境保護。

四、編制全國主體功能區規劃的工作要求

（一）確保工作進度。國家主體功能區規劃2007年9月形成初稿，通過多種形式廣泛徵求各地區、各部門及社會各界意見，經“十一五”規劃專家委員會評估論證並做修改完善後，於12月報國務院審議。省級主體功能區規劃2007年全面開展基礎研究工作，對國土空間進行專題研究和綜合評價；2008年6月，形成規劃初稿，報領導小組辦公室，與國家主體功能區規劃和相鄰省（區、市）主體功能區規劃進行銜接；2008年9月，根據銜接意見修改形成的規劃，再次報領導小組辦公室進行銜接；2008年11月，根據銜接意見形成規劃送審稿，與專家論證報告一起報省（區、市）人民政府審議。

（二）加強組織領導。編制全國主體功能區規劃是一項開創性工作，涉及面廣，難度大，任務重。各地區、各部門要從全局出發，統一思想，高度重視，加強領導，落實責任，全力支持規劃編制工作。領導小組要按照國務院賦予的職責，積極指導並協調解決規劃編制中的重大問題。各省（區、市）人民政府要抓緊組建本地區主體功能區規劃編制工作領導小組，做好規劃編制工作中的組織協調。

（三）改進工作方式。要廣泛動員多學科力量，充分借鑑國外先進經驗，不斷深化對主體功能區理論和技術路線的研究，科學確定指標體系和評價方法，細化完善分類管理的區域政策。要堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的方針，科學系統地安排規劃編制各項工作。各省（區、市）人民政府要成立規劃專家諮詢委員會，承擔規劃的諮詢、論證和評估等工作。要採取多種形式和渠道，擴大公眾參與，增強規劃編制的公開性和透明度。

（四）落實人員和經費保障。要選配知識結構好、業務能力強的骨幹人員，組建得力的規劃編制隊伍，加強培訓，提高規劃人員的素質和水平，為做好規劃編制工作提供人才保障。各省（區、市）人民政府要為規劃編制安排必要的經費，納入本級財政預算，為規劃編制工作提供經費保障。

國務院　二○○七年七月二十六日

2011年6月8日，中國政府網全文刊載了我國首個全國性國土空間開發規劃《全國主體功能區規劃》。國務院已於2010年12月將這份規劃印發全國各省份和國務院有關部門，並要求儘快組織完成省級主體功能區規劃編制工作，調整完善財政、投資、產業、土地、農業、人口、環境等相關規劃和政策法規，建立健全績效考核評價體系，全面做好《規劃》實施的各項工作。

《規劃》包括規劃背景、指導思想與規劃目標、國家層面主體功能區、能源與資源、保障措施、規劃實施等6篇，共13章。《規劃》還收錄國家重點生態功能區名錄、國家禁止開發區域名錄和20幅圖等3個附件，全文7萬多字。

《規劃》按開發方式將國土空間劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。

《國務院關於印發全國主體功能區規劃的通知》指出，《規劃》是我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃。編制實施《規劃》，是深入貫徹落實科學發展觀的重大戰略舉措，對於推進形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局，加快轉變經濟發展方式，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定，實現全面建設小康社會目標和社會主義現代化建設長遠目標，具有重要戰略意義。

《規劃》推進實現主體功能區主要目標的時間是2020年，規劃範圍為全國陸地國土空間以及內水和領海（不包括港澳台地區）。 ^[4] 

序　言

第一篇　規劃背景

第一章　規劃背景

第一節　自然狀況

第二節　綜合評價

第三節　突出問題

第四節　面臨趨勢

第二篇　指導思想與規劃目標

第二章　指導思想

第一節　開發理念

第二節　主體功能區劃分

第三節　重大關係

第三章　開發原則

第一節　優化結構

第二節　保護自然

第三節　集約開發

第四節　協調開發

第五節　陸海統籌

第四章　戰略目標

第一節　主要目標

第二節　戰略任務

第三節　未來展望

第三篇　國家層面主體功能區

第五章　優化開發區域

第一節　功能定位和發展方向

第二節　國家層面的優化開發區域

第六章　重點開發區域

第一節　功能定位和發展方向

第二節　國家層面的重點開發區域

第七章　限制開發區域（農產品主產區）

第一節　功能定位和發展方向

第二節　發展重點

第三節　其他農業地區

第八章　限制開發區域（重點生態功能區）

第一節　功能定位和類型

第二節　規劃目標

第三節　發展方向

第四節　開發管制原則

第九章　禁止開發區域

第一節　功能定位

第二節　管制原則

第四篇　能源與資源

第十章　能源與資源

第一節　主要原則

第二節　能源開發佈局

第三節　主要礦產資源開發佈局

第四節　水資源開發利用

第五篇　保障措施

第十一章　區域政策

第一節　財政政策

第二節　投資政策

第三節　產業政策

第四節　土地政策

第五節　農業政策

第六節　人口政策

第七節　民族政策

第八節　環境政策

第九節　應對氣候變化政策

第十二章　績效考核評價

第一節　完善績效考核評價體系

第二節　強化考核結果運用

第六篇　規劃實施

第十三章　規劃實施

第一節　國務院有關部門的職責

第二節　省級人民政府的職責

第三節　監測評估

附件1：國家重點生態功能區名錄

附件2：國家禁止開發區域名錄

表1　國家級自然保護區

表2　世界文化自然遺產

表3　國家級風景名勝區

表4　國家森林公園

表5　國家地質公園

附件3：附圖

圖1　中國地形圖

圖2　人均可利用土地資源評價圖

圖3　人均可利用水資源評價圖

圖4　生態脆弱性評價圖

圖5　自然災害危險性評價圖

圖6　開發強度示意圖

圖7　開發區分佈圖

圖8　城市化戰略格局示意圖

圖9　農業戰略格局示意圖

圖10　生態安全戰略格局示意圖

圖11　國家重點生態功能區示意圖

圖12　國家禁止開發區域示意圖

圖13　水資源開發利用率評價圖

圖14　多年平均降水量分佈圖

圖15　二氧化硫排放分佈圖

圖16　化學需氧量排放分佈圖

圖17　生態重要性評價圖

圖18　人口集聚度評價圖

圖19　地均地區生產總值分佈圖

圖20　交通優勢度評價圖

規劃中提出：

主要包括環渤海地區、長江三角洲地區、珠江三角洲地區等3大區域。

主要包括冀中南地區、太原城市羣、呼包鄂榆地區、哈長地區、東隴海地區、江淮地區、海峽西岸經濟區、中原經濟區、長江中游地區、北部灣地區、成渝地區、黔中地區、滇中地區、藏中南地區、關中——天水地區、蘭州——西寧地區、寧夏沿黃經濟區、天山北坡地區等18個區域。