全國一體化大數據中心協同創新體系算力樞紐實施方案

發改高技〔2021〕709號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委、網信辦、工業和信息化主管部門、通信管理局、能源局：

  根據《關於加快構建全國一體化大數據中心協同創新體系的指導意見》（發改高技〔2020〕1922號）部署要求，為加快推動數據中心綠色高質量發展，建設全國算力樞紐體系，國家發展改革委會同有關部門研究制定了《全國一體化大數據中心協同創新體系算力樞紐實施方案》。現印發給你們，請結合實際，認真抓好貫徹落實。

國家發展改革委

中 央 網 信 辦

工業和信息化部

國 家 能 源 局

2021年5月24日 ^[2] 

黨的十八大以來，我國數字經濟蓬勃發展，對構建現代化經濟體系、實現高質量發展的支撐作用不斷凸顯。隨着各行業數字化轉型升級進度加快，特別是 5G 等新技術的快速普及應用，全社會數據總量爆發式增長，數據資源存儲、計算和應用需求大幅提升，迫切需要推動數據中心合理佈局、供需平衡、綠色集約和互聯互通，構建數據中心、雲計算、大數據一體化的新型算力網絡體系，促進數據要素流通應用，實現數據中心綠色高質量發展。

根據《關於加快構建全國一體化大數據中心協同創新體系的指導意見》（發改高技〔2020〕1922 號）部署要求，為加快建設全國一體化大數據中心算力樞紐體系，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入落實習近平總書記關於建設全國一體化大數據中心的重要講話精神，堅持新發展理念，堅持改革創新、先行先試，推動數據中心、雲服務、數據流通與治理、數據應用、數據安全等統籌協調、一體設計，加快打造一批算力高質量供給、數據高效率流通的大數據發展高地。

（二）基本原則。

加強統籌。加強數據中心統籌規劃和規範管理，開展數據中心、網絡、土地、用能、水、電等方面的政策協同，促進全國範圍數據中心合理佈局、有序發展，避免一哄而上、供需失衡。綠色集約。推動數據中心綠色可持續發展，加快節能低碳技術的研發應用，提升能源利用效率，降低數據中心能耗。加大對基礎設施資源的整合調度，推動老舊基礎設施轉型升級。自主創新。以應用研究帶動基礎研究，加強對大數據關鍵軟硬件產品的研發支持和大規模應用推廣，儘快突破關鍵核心技術，提升大數據全產業鏈自主創新能力。

安全可靠。加強對基礎網絡、數據中心、雲平台、數據和應用的一體化安全保障，提高大數據安全可靠水平。加強對個人隱私等敏感信息的保護，確保基礎設施和數據的安全。

（三）發展思路。

統籌圍繞國家重大區域發展戰略，根據能源結構、產業佈局、市場發展、氣候環境等，在京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝，以及貴州、內蒙古、甘肅、寧夏等地佈局建設全國一體化算力網絡國家樞紐節點（以下簡稱“國家樞紐節點”），發展數據中心集羣，引導數據中心集約化、規模化、綠色化發展。國家樞紐節點之間進一步打通網絡傳輸通道，加快實施“東數西算”工程，提升跨區域算力調度水平。同時，加強雲算力服務、數據流通、數據應用、安全保障等方面的探索實踐，發揮示範和帶動作用。國家樞紐節點以外的地區，統籌省內數據中心規劃佈局，與國家樞紐節點加強銜接，參與國家和省之間算力級聯調度，開展算力與算法、數據、應用資源的一體化協同創新。

二、節點定位

對於京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等用户規模較大、應用需求強烈的節點，重點統籌好城市內部和周邊區域的數據中心佈局，實現大規模算力部署與土地、用能、水、電等資源的協調可持續，優化數據中心供給結構，擴展算力增長空間，滿足重大區域發展戰略實施需要。對於貴州、內蒙古、甘肅、寧夏等可再生能源豐富、氣候適宜、數據中心綠色發展潛力較大的節點，重點提升算力服務品質和利用效率，充分發揮資源優勢，夯實網絡等基礎保障，積極承接全國範圍需後台加工、離線分析、存儲備份等非實時算力需求，打造面向全國的非實時性算力保障基地。

對於國家樞紐節點以外的地區，重點推動面向本地區業務需求的數據中心建設，加強對數據中心綠色化、集約化管理，打造具有地方特色、服務本地、規模適度的算力服務。加強與鄰近國家樞紐節點的網絡聯通。後續，根據發展需要，適時增加國家樞紐節點。

三、數據中心佈局

按照綠色、集約原則，加強對數據中心的統籌規劃佈局，結合市場需求、能源供給、網絡條件等實際，推動各行業領域的數據中心有序發展。原則上，將大型和超大型數據中心佈局到可再生能源等資源相對豐富的區域，優化網絡、能源等資源保障。在城市城區範圍，為規模適中、具有極低時延要求的邊緣數據中心留出發展空間，確保城市資源高效利用。

（一）數據中心集羣。

引導超大型、大型數據中心集聚發展，構建數據中心集羣，推進大規模數據的“雲端”分析處理，重點支持對海量規模數據的集中處理，支撐工業互聯網、金融證券、災害預警、遠程醫療、視頻通話、人工智能推理等抵近一線、高頻實時交互型的業務需求，數據中心端到端單向網絡時延原則上在 20 毫秒範圍內。貴州、內蒙古、甘肅、寧夏節點內的數據中心集羣，優先承接後台加工、離線分析、存儲備份等非實時算力需求。

起步階段，對於京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等跨區域的國家樞紐節點，原則上佈局不超過 2 個集羣。對於貴州、內蒙古、甘肅、寧夏等單一行政區域的國家樞紐節點，原則上佈局 1 個集羣。集羣應注重集約化發展，明確數據中心建設規模、節能水平、上架率等准入標準，避免盲目投資建設。

（二）城市內部數據中心。

在城市城區內部，加快對現有數據中心的改造升級，提升效能。支持發展高性能、邊緣數據中心。鼓勵城區內的數據中心作為算力“邊緣”端，優先滿足金融市場高頻交易、虛擬現實/增強現實（VR/AR）、超高清視頻、車聯網、聯網無人機、智慧電力、智能工廠、智能安防等實時性要求高的業務需求，數據中心端到端單向網絡時延原則上在 10 毫秒範圍內。

四、國家樞紐節點重點任務

（一）加強綠色集約建設。以數據中心集羣佈局等為抓手，加強綠色數據中心建設，強化節能降耗要求。推動數據中心採用高密度集成高效電子信息設備、新型機房精密空調、液冷、機櫃模塊化、餘熱回收利用等節能技術模式。在滿足安全運維的前提下，鼓勵選用動力電池梯級利用產品作為儲能和備用電源裝置。加快推動老舊基礎設施轉型升級。完善覆蓋電能使用效率、算力使用效率、可再生能源利用率等指標在內的數據中心綜合節能評價標準體系。

（二）推動核心技術突破。

加大服務器芯片、操作系統、數據庫、中間件、分佈式計算與存儲、數據流通模型等軟硬件產品的規模化應用。支持和推廣大數據基礎架構、分佈式數據操作系統、大數據分析等方面的平台級原創技術。組織科研院所、高校、企業、技術社區等力量協同研發和應用關鍵技術產品，提升大數據全產業鏈自主創新能力。

（三）加快網絡互聯互通。

建設數據中心集羣之間，以及集羣和主要城市之間的高速數據傳輸網絡，優化通信網絡結構，擴展網絡通信帶寬，減少數據繞轉時延。建立數據中心網絡監測體系，推動數據中心與網絡高效供給對接和協同發展。在國家樞紐節點內建立合理的網絡結算機制，降低長途傳輸費用。圍繞數據中心集羣，穩妥有序推進國家新型互聯網交換中心、國家互聯網骨幹直連點建設，促進互聯網企業、雲服務商、電信運營商等多方流量互聯互通。

（四）加強能源供給保障。

推動數據中心充分利用風能、太陽能、潮汐能、生物質能等可再生能源。支持數據中心集羣配套可再生能源電站。擴大可再生能源市場化交易範圍，鼓勵數據中心企業參與可再生能源市場交易。支持數據中心採用大用户直供、拉專線、建設分佈式光伏等方式提升可再生能源電力消費。保障數據中心用地和用水資源。

（五）強化能耗監測管理。

建立健全數據中心能耗監測機制和技術體系。加強數據中心能耗指標統籌，從省區市層面對數據中心集羣進行統一能耗指標調配，鼓勵通過用能權交易配置能耗指標。探索開展跨省能耗和效益分擔共享合作。鼓勵數據中心在完成最低消納責任權重的基礎上，努力完成激勵性消納責任權目標。

（六）提升算力服務水平。

支持政府部門和企事業單位整合內部算力資源，對集羣和城區內部的數據中心進行一體化調度。支持在公有云、行業雲等領域開展多雲管理服務，加強多雲之間、雲和數據中心之間、雲和網絡之間的一體化資源調度。支持建設一體化准入集成驗證環境，進一步打通跨行業、跨地區、跨層級的算力資源，構建算力服務資源池。

（七）促進數據有序流通。

建設數據共享、數據開放、政企數據融合應用等數據流通共性設施平台，建立健全數據流通管理體制機制。試驗多方安全計算、區塊鏈、隱私計算、數據沙箱等技術模式，構建數據可信流通環境，提高數據流通效率。探索數據資源分級分類，研究制定相關規範標準。

（八）深化數據智能應用。

開展一體化城市數據大腦建設，為城市產業結構調整、經濟運行監測、社會服務與治理、交通出行、生態環境等領域提供大數據支持。選擇公共衞生、自然災害、市場監管等突發應急場景，試驗開展“數據靶場”建設，探索不同應急狀態下的數據利用規則和協同機制。

（九）確保網絡數據安全。

完善海量數據匯聚融合的風險識別與防護技術、數據脱敏技術、數據安全合規性評估認證、數據加密保護機制及相關技術監測手段，同步規劃、同步建設、同步使用安全技術措施，保障業務穩定和數據安全。加快推進全國互聯網數據中心、雲平台等數據安全技術監測手段建設，提升敏感數據泄露監測、數據異常流動分析等技術保障能力。

五、保障措施

（一）加快推動落實。

各相關地區要高度重視，建立健全統籌協調和工作推進機制，明確責任部門，抓緊編制國家樞紐節點建設方案，統籌規劃數據中心整合集約化建設，細化綠色發展目標，明確數據中心集羣的佈局、選址、規模、網絡、用能，以及數據中心綠色節能等建設准入標準，提出深化各行業算力資源聯通調度、促進數據資源流通應用等方面的政策改革舉措和重大工程建議，報國家發展改革委、中央網信辦、工業和信息化部和國家能源局。

（二）加強政策支持。

發展改革委、中央網信辦、工業和信息化部、國家能源局等部門組織相關評估機構和專家，加強對相關建設方案的評估指導。加大政策協同和支持力度，推動相關政策試點、工程試點優先在國家樞紐節點落地。重點圍繞國家樞紐節點佈局國家新型互聯網交換中心、國家互聯網骨幹直連點等網絡設施。對於符合條件且納入國家樞紐節點數據中心集羣範圍的建設項目，積極協調安排能耗指標予以適當支持。依託國家政務信息化工程建設加強對政務大數據中心佈局引導。對國家樞紐節點開展綜合發展質量評估。

（三）加強工程保障。

組織開展全國一體化大數據中心協同創新體系重大示範工程，在數據中心直連網絡、一體化算力服務、數據流通和應用等領域開展試點示範，支持服務器芯片、雲操作系統等關鍵軟硬件產品規模化應用。支持開展“東數西算”示範工程，深化東西部算力協同。支持對大數據中心相關技術平台研製、資源接入調度、產業應用等共性技術和機制的集成驗證。 ^[1] 

2021年5月，國家發展改革委、中央網信辦、工業和信息化部、國家能源局聯合印發了《全國一體化大數據中心協同創新體系算力樞紐實施方案》（發改高技〔2021〕709號，以下簡稱《方案》），明確提出佈局全國算力網絡國家樞紐節點，啓動實施“東數西算”工程，構建國家算力網絡體系。國家發展改革委高技術司主要負責同志就文件出台的有關情況回答了記者提問。

答：黨的十八大以來，我國數字經濟蓬勃發展，對構建現代化經濟體系、實現高質量發展的支撐作用不斷凸顯。隨着各行業數字化轉型升級進度加快，特別是5G、人工智能、物聯網等新技術的快速普及應用，全社會數據總量爆發式增長，數據存儲、計算、傳輸和應用的需求大幅提升，數據中心已成為支撐各行業“上雲用數賦智”的重要新型基礎設施。

當前，我國數據中心建設發展仍存在進一步優化的空間。《方案》佈局在京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝，以及貴州、內蒙古、甘肅、寧夏建設全國算力網絡國家樞紐節點（以下簡稱“國家樞紐節點”），重點推動在數據中心佈局、網絡、電力、能耗、算力、數據等方面進行統籌規劃，擬聚力4方面重點：

一是引導有序佈局。我國數據中心存在一定程度的供需失衡、失序發展等問題。一些東部地區應用需求大，但能耗指標緊張、電力成本高，大規模發展數據中心難度和侷限性大；一些西部地區可再生能源豐富，氣候適宜，但存在網絡帶寬小、跨省數據傳輸費用高等瓶頸，無法有效承接東部需求。通過國家樞紐節點佈局，可引導數據中心向西部資源豐富地區以及距離適當的一線城市周邊地區集聚，實現數據中心有序發展。

二是促進綠色節能。我國數據中心年用電量已佔全社會用電的2%左右，且數據量仍在快速增長。為確保實現碳達峯碳中和目標，需要在數據中心建設模式、技術、標準、可再生能源利用等方面進一步挖掘節能減排潛力，處理好發展和節能的關係。通過國家樞紐節點和數據中心集羣建設，擴大綠色能源對數據中心供給，提升數據中心建設的能效標準，推動數據中心綠色高質量發展。

三是推進迭代創新。數據中心等新型基礎設建設為我國開闢了廣闊的市場空間，為新技術產品應用帶來了巨大市場機遇。充分利用我國市場優勢，以應用研究帶動基礎研究，加強對大數據關鍵軟硬件產品的研發支持和大規模應用推廣，將有助於加快突破關鍵核心技術，提升大數據全產業鏈自主創新能力。

四是實現安全高效。當前我國數據中心的集約化水平還不高，各行業紛紛建設數據中心，但互不聯通，出現了“數據中心孤島”“雲孤島”等苗頭。要加快推動數據中心、雲、網絡之間的協同聯動，提高資源利用率。同時，加強對基礎網絡、數據中心、雲平台、數據和應用的一體化安全保障，加強對個人隱私等敏感信息的保護，有助於提高大數據安全可靠水平，確保基礎設施和數據的安全。

答：全國一體化算力網絡國家樞紐節點，是作為我國算力網絡的骨幹連接點。傳統上，我國通信網絡主要圍繞人口聚集程度進行建設，網絡節點普遍集中於北上廣等一線城市。數據中心對網絡依賴性強，隨之集中於城市部署。近年來，隨着數據中心規模快速擴張，對土地供應、能源保障、氣候條件等提出了更高要求，現有城市資源，特別是東部一線城市資源，已難以滿足持續發展要求，需儘快轉變以網為中心的發展模式，圍繞數據中心重構網絡格局。

通過國家樞紐節點，統籌規劃數據中心建設佈局，引導大規模數據中心適度集聚，形成數據中心集羣。圍繞集羣，調整優化網絡結構，加強水、電、能耗指標等方面的配套保障。在集羣和集羣之間，建立高速數據中心直聯網絡，實施“東數西算”工程，支撐大規模算力調度，構建形成以數據流為導向的新型算力網絡格局。

對於京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等用户規模較大、應用需求強烈的節點，重點統籌好城市內部和周邊區域的數據中心佈局，實現大規模算力部署與土地、用能、水、電等資源的協調可持續，優化數據中心供給結構，擴展算力增長空間，滿足重大區域發展戰略實施需要。

對於貴州、內蒙古、甘肅、寧夏等可再生能源豐富、氣候適宜、數據中心綠色發展潛力較大的節點，重點提升算力服務品質和利用效率，充分發揮資源優勢，夯實網絡等基礎保障，積極承接全國範圍需後台加工、離線分析、存儲備份等非實時算力需求，打造面向全國的非實時性算力保障基地。

答：國家樞紐節點建設的總體思路是統籌佈局、完善標準、一體化實施推進。

首先，要做好統籌佈局。一方面，統籌國家樞紐節點的網絡、能源、算力、數據、應用等一體化佈局和設計，在可再生能源豐富和氣候、地質等條件適宜的區域，建設數據中心集羣，實現數據中心綠色、集約、高效發展。另一方面，將規模適中、對網絡實時性要求極高的邊緣數據中心，在城市城區內部合理規劃佈局。城市內部原則上不再大規模發展數據中心。要加強對已有數據中心的改造升級，提升效能。

其次，完善標準制度。明確數據中心集羣建設規模、節能水平、能耗管理、上架率等方面的准入標準。對於服務金融交易、車聯網等領域，網絡時延要求極高的數據中心，允許在城市內部發展；對於服務工業互聯網、人工智能推理等領域，網絡時延要求相對較高的數據中心，鼓勵在數據中心集羣發展；對於服務後台加工、存儲災備等，網絡時延要求不高的數據中心，要優先向貴州、內蒙古、甘肅、寧夏節點轉移。

一要網絡一體化。圍繞集羣建設數據中心直連網，建立合理網絡結算機制，增大網絡帶寬，提高傳輸速度，降低傳輸費用。圍繞集羣穩妥有序推進新型互聯網交換中心、互聯網骨幹直連點建設。

二要能源一體化。圍繞集羣配套可再生能源電站，擴大可再生能源市場化交易範圍。從省區市層面對數據中心集羣進行統一能耗指標調配。集中保障數據中心用地和用水資源。

三要算力一體化。在集羣和城區內部的兩級算力佈局下，推動各行業數據中心加強一體化聯通調度，促進多雲之間、雲和數據中心之間、雲和網絡之間的資源聯動，構建算力服務資源池。

四要數據一體化。建設數據共享開放、政企數據融合應用等數據流通共性設施平台。試驗多方安全計算、區塊鏈、隱私計算、數據沙箱等技術模式，構建數據可信流通環境。

五要應用一體化。開展一體化城市數據大腦建設，選擇公共衞生、自然災害、市場監管等突發應急場景，試驗開展“數據靶場”建設，探索不同應急狀態下的數據利用規則和協同機制。

答：為加快推動《方案》落地，近期，我們將重點推進4方面工作。

一是加大工作統籌。國家發展改革委、中央網信辦、工業和信息化部、國家能源局等部門將加強工作統籌力度，推動各樞紐節點儘快建立健全工作協調推進機制，明確責任部門，細化時間表、路線圖。指導各樞紐節點編制建設方案，組織專家對擬開展的相關政策舉措進行評估論證，確保政策可操作、可落地。

二是加大政策協同。推動相關政策試點、工程試點優先在國家樞紐節點實施。將加強網絡、能源等方面的政策支持力度，重點圍繞國家樞紐節點佈局新型互聯網交換中心、互聯網骨幹直連點等網絡設施，積極協調安排能耗指標予以適當支持。依託國家政務信息化工程加強對政務大數據中心佈局引導，開展國家樞紐節點綜合發展質量評估。

三是加大工程支持。組織開展全國一體化大數據中心協同創新體系重大工程項目建設，在綠色節能、算力調度、數據流通、大數據應用、網絡和數據安全等領域支持一批基礎性、示範性工程，加大服務器芯片、操作系統等軟硬件產品規模化應用。

四是加大宣傳推廣。持續梳理總結國家樞紐節點典型經驗模式，搭建互學互鑑平台，加強成果交流和宣傳推廣。建立健全制度體系，加強政策供給，為各地區、各行業深化大數據中心體系建設創造更適宜發展環境。 ^[3]