價格改革

20世紀90年代後期，中國土地價格評估、房地產價格評估等新興服務業態，行業發展初期市場不健全，服務和價格行為不規範。為了維護正常的服務價格秩序，原中國國家計委出台了土地價格評估等專業服務價格政策。2000年前後，中國商標註冊等認證、涉外經濟貿易爭議調解、代辦外國領事認證簽證等服務基本都由中國中央部門下屬單位或行業組織作為政府管理或服務事項向當事人提供，服務主體單一，具有壟斷性，原中國國家計委制定了相關服務價格政策。而由中國地方管理的會計師事務所、房地產經紀、住宅小區停車等服務，在其發展初期普遍存在供給不足，市場競爭不充分，服務和收費不規範等問題，社會反映多。為保護供需雙方合法權益，中國國家發改委會同中國有關部門制定發佈了一系列規範文件，對這些服務價格實行政府指導價管理。

隨着經濟社會發展，這些服務領域市場競爭日益充分，逐步具備了放開價格的條件。如中國土地價格評估、房地產價格評估等領域，中國相關資產價格評估機構約2萬家，從業人員30多萬人；物業服務方面，2014年12月中國已有物業服務企業7.1萬家，從業人員超過600萬人，服務供給較為充足。順應形勢發展變化，適時放開上述服務價格，有利於進一步激發市場活力，促進相關行業發展，更好地滿足社會需求。 ^[1] 

2009年之前，中國成品油價格主要由國家管控。國際油價一路“高歌猛進”中，中國內成品油價格與國際原油價格嚴重“倒掛”，生產者沒有積極性，中間商囤油待漲，“油荒”接連發生。

水、電、氣等涉及壟斷的行業關係國計民生，如果不進行價格改革，壟斷壁壘就難以有效破除，多數生產者、消費者就難以獲得市場競爭帶來的利益。 ^[2] 

價格改革的目的不是漲價，是為了完善現代市場體系。讓市場決定價格，推動市場競爭，讓要素合理流動，撬動社會資本投資。 ^[2] 

逐步使絕大多數商品實現等價或近似等價交換原則，理順價格和經濟關係；在改革的步子上要兼顧國家、集體和個人三者的承受能力；價格改革要保證絕大多數公民實際生活水平不降低，並隨着生產發展，使廣大公民實際生活水平有所提高，在價格改革中要保持市場物價有控制地上升，避免市場物價發生波動；價格改革要同其他相關改革協調配套；價格改革要有助於對內搞活經濟、對外開放的政策要求。

面對重大價格改革，要找準市場與民生的平衡點，既要保證市場的良性運行，也要讓百姓在市場競爭中享受到物美價廉的產品和服務。 ^[2] 

中國的價格改革是在1978年中國共產黨的十一屆三中全會決議的指導下進行的。它包括兩個方面的內容：一是價格體系的改革；二是價格管理體制的改革。價格改革首先從改革農產品收購價格入手。價格管理同中國國家管理體制相適應。中國共產黨的十一屆三中全會決定對價格改革的重要性、緊迫性以及改革的性質、原則、方向和內容作了精闢的論述，為中國的價格改革拉開了序幕。 ^[3] 

中國的價格改革大體經過了三個發展階段。

1978年底至1984年底，主要是試點，取得經驗，為全面改革作些準備。

自1985年開始，由試點進入全面鋪開。1985年邁的步子較大，引起了市場物價上升。1986年、1987年採取了鞏固、消化、補充、改善的八字方針，放穩了改革的步子。

1988年9月開始進入了治理整頓深化改革的新階段，其中心是消除通貨膨脹，降低物價上升幅度。

為理順電價關係，引導居民節約用電，中國從2012年7月1日全面試行居民階梯電價制度。階梯電價第一檔覆蓋80%的城鄉居民用户基本需求；第二檔覆蓋到95%的城鄉居民用電；第三檔針對“用電大户”實行高價政策。

2014年11月，中國家發展改革委公佈了《關於深圳市開展輸配電價改革試點的通知》，推動建立獨立的輸配電價體系，正式啓動中國新一輪輸配電價改革試點，這也是電價改革提速的重要信號。

打開電網成本的“黑匣子”

中國發展改革委有關專家表示：電力系統龐大而複雜，電力體制改革的推進，絕非易事。深圳試點選擇輸配電價作為切入點，恰是因為電價是電力體制改革的核心內容，而輸配電價是電價改革最為關鍵的環節。

如果按照上下游環節劃分，電力系統由發電、輸電、配電、售電四個部分組成，由此也形成了上網電價（電網購入發電企業電力的價格）、輸配電價（輸配電環節價格）、銷售電價。

2002年中國國務院發佈《電力體制改革方案》，拉開電力體制改革“大幕”，核心就是要“打破壟斷、引入競爭”。隨後，2003年出台的《電價改革方案》，提出長期目標是要在進一步改革電力體制的基礎上，將電價劃分為上網電價、輸電價格、配電價格和終端銷售電價；發電、售電價格由市場競爭形成；輸電、配電價格由政府制定。

“電價改革的思路就是‘管住中間、放開兩頭’。”中國國際經濟交流中心副研究員景春梅説，在電力產業鏈上要放開競爭性業務，在發電和售電兩頭形成“多買多賣”的格局，但是沒有輸配電價的獨立，“兩頭”就很難放開。

中國電力體制改革十餘年，發電端包括五大發電集團等多主體競爭局面已經形成，但輸電、配電、售電垂直一體化的局面仍然存在，獨立的輸配電價仍被擱置。這導致發電成本向電價傳導不順暢，發電企業效率差異未真正體現，價格信號不能合理反映市場供求、資源稀缺和環境損害成本。

“電網的成本就好像是個‘黑匣子’。”中國國家發展和改革委員會經濟研究所研究員劉樹傑説，儘管發展改革委也公佈過輸配電價，但那只是電網購售電的實際價差，而不是根據其資產和實際運維成本來確定的輸配電環節價格。

深圳試點，就是要打開電網成本這個“黑匣子”。劉樹傑認為，深圳試點的意義表現在兩方面：一是改變了電網盈利模式，發電售電價格高低與電網收入無關，因而電網企業與發電、售電企業沒有了利益之爭，在發電企業與電力用户直接交易中將保持中立地位，避免干預電力市場的有效運行；二是公佈分電壓等級輸配電價，使得電力市場買賣雙方協商定價時有了更加科學的依據，有利於促進電力資源進一步優化配置。

“自然壟斷”的電網與收益

旨在“打破壟斷、引入競爭”的改革，對於中國電力產業鏈生態的影響正逐步顯現。多位受訪專家認為，從世界範圍來看，中國電力輸配環節具有自然壟斷特性，按國際通行做法應實行政府定價。

此次方案明確，在成本監審基礎上，按“准許成本加合理收益”方式確定輸配電總收入和輸配電價。電網實際成本高於政府核定的准許成本時，高出部分由企業自行消化；低於准許成本時，節約成本可在企業與用户之間分享。

根據中國國家的核定，2015年--2017年深圳市電網輸配電價水平比2014年深圳電網實際購電、售電價差每千瓦時下降1分多錢（人民幣），並逐年有所降低。據測算，輸配電價每下降1分錢（人民幣），電網環節的收入會下降約7億元（人民幣）。

“此次改革對於電網企業的影響將是根本性的。”景春梅説，這是電力體制改革的必然趨勢，也是產業發展規律。但從長期來看，電網企業順應這種趨勢，將有助於成為專業化的電力輸送主體，有利於提高輸電效率和電網的健康持續發展。

獨立的輸配電價和受控的電網成本，對於整個電力生產消費鏈條都是利好。一位參與輸配電價改革方案的業內專家説，輸配電價獨立，有利於促進電網提高效率，成本降低會使上游發電企業和下游用户整體受益，國際經驗也表明改革有助於降低全社會用電成本。特別是能耗低、效率高的優質發電企業將受益於發、售電兩端市場化進程。

從深圳來看，2015年--2017年深圳輸配電價水平下降將會使廣大電力用户受益。中國發展改革委已要求廣東省發展改革委根據2015年輸配電價下調情況，提出降低深圳市電力用户銷售電價方案並儘快實施。

深圳改革“試”點

中國電力市場化改革選擇深圳，不只是因為敢為人先的深圳精神，更多的是因為深圳在電力市場建設方面較好的基礎。

早在20世紀80年代末，深圳市在電價管理機制、銷售電價結構等方面就進行了改革，包括對深圳供電局實行利潤控制，設立以電價調節準備金為基礎的動態平衡機制，根據用户的用電負荷特性改革銷售電價結構等。

“深圳市具有電價改革的體制條件。”深圳市供電局有關負責人介紹，2012年1月起，按照南方電網公司的安排，深圳供電局變更為南方電網全資子公司，實行獨立經營、獨立核算、自負盈虧，改革的綜合條件好。

中國發展改革委有關負責人説，一方面，深圳試點為更大範圍的輸配電價改革積累經驗，為進一步推進電力市場化改革創造有利條件。獨立輸配電價改革若能向中國推廣，將徹底改變電網的盈利模式，為後續發電側、售電側改革提供必要條件。

另一方面，深圳試點也探索了對於網絡型自然壟斷企業的監管模式。這位負責人介紹，對電網企業監管由現行核定購售電兩頭價格、電網企業獲得差價收入的間接監管，改為以電網資產為基礎對輸配電收入、價格、服務全方位直接監管。同時，對輸配電成本進行了嚴格監審，輸配電價逐年有所降低，強化了對電網企業的成本約束。此外，建立獨立輸配電價體系，有利於增加銷售電價調整的透明度。根據部署，深圳輸配電價改革試點經驗將逐步推廣。

中國一些地區已經實行階梯水價制度。2014年初，中國發展改革委、住建部聯合發文，要求2015年底前，中國設市城市原則上要全面實行居民階梯水價制度。

推行階梯水價制度後，中國各地80%的居民生活用水支出不會增加，其餘約20%的居民家庭用水基本生活需求部分價格不上漲，但超出的部分將大幅上調，漲幅為50%--200%。

中國於2013年3月底出台完善後的成品油價格形成機制。按照新機制，國內汽柴油價格根據國際市場原油價格變化每10個工作日調整一次，當調價幅度低於每噸50元時，不做調整，納入下次調價時累加或衝抵。

新機制運行一年半，中國國內成品油零售價格經歷了12漲17跌12次擱淺共計41輪調價週期。2014年7月截至2014年11月，中國90號汽油和0號柴油零售價格每升累計分別降低了1.11元和1.25元，中國國內汽柴油零售價格已普遍回落至“6元時代”。

中國已於2013年和2014年兩度調整非居民用存量氣價格。按照計劃，2015年非居民用存量氣和增量氣價格將實現並軌，非居民用氣價格將逐步放開，居民生活用氣也將建立階梯價格制度。

為擴大醫療服務供給、緩解“看病難”，2014年4月，中國發展改革委等部門宣佈放開非公立醫療機構醫療服務價格。

2014年5月，中國國家取消283種低價西藥和250種低價中成藥的最高零售價，生產企業可在西藥費用日均不超過3元、中成藥日均費用不超過5元的前提下自主定價。

價格改革在一定程度上被一些利益集團所左右

打破壟斷地位是消除利益集團左右價格的出路。壟斷的破除是一個艱難的過程，利益集團一定會竭力維護其壟斷地位。徹底打破公共產品的壟斷地位，一些能夠市場化的商品，決不能以加強國家控制力為由，掌管在官方背景的壟斷性企業手裏。

壟斷地位一時難以破除的行業，必須確定合理、科學的價格制定機制。關鍵在於公開、透明。“公共產品價格涉及了千家萬户的利益，制定價格的同時又是協調廣大人民羣眾利益問題，因此定價就應該吸收廣大利益相關者的參與。”政府應該以維護最為廣大百姓的利益為基本出發點，召集類似聽證會等形式，公正仲裁，確定價格。再者，對公共產品的定價機制，有必要通過立法來規範和管理，克服誰想漲價就漲價，誰什麼時候想漲就什麼時候漲的現象。

隨着價格改革向縱深推進，政府的定價權越來越少，監督責任則越來越大。要通過“看得見的手”，強化價格監測，通過制定規則規範各類價格行為，防止市場主體濫用定價權，有效應對非正常價格波動，打擊各類價格違法和價格壟斷行為，切實維護廣大人民羣眾的利益。 ^[2] 

王軍表示，一方面可以儘快啓動油電、水、氣的價格改革來對沖一部分通縮風險。另一方面，從根本上還需要調整宏觀經濟政策，比如財政政策更加積極、貨幣政策更加靈活和前瞻、減税政策、赤字擴大政策，以及進一步採取降息和降準的政策都可以從短期熨平波動的角度來發揮作用。