低碳發展

低碳發展是一種以低耗能、低污染、低排放為特徵的可持續發展模式，對經濟和社會的可持續發展具有重要 ^[1]  意義。 ^[2] 

可持續發展是科學發展的內在要求，發展低碳經濟有利於“資源節約型，環境友好型”的兩型社會建設，達到人與自然和諧相處。

低碳發展是“低碳”與“發展”的有機結合，一方面要降低二氧化碳排放，另一方面要實現經濟社會發展。低碳發展並非一味地降低二氧化碳排放，而是要通過新的經濟發展模式，在減碳的同時提高效益或競爭力，促進經濟社會發展。我國作為發展中國家，雖然短期內不能在國際社會承諾進行碳排放總量的控制，但從可持續發展的角度考慮，推進低碳發展迫在眉睫。

推進低碳發展有利於優化能源結構。能源消耗是温室氣體排放的主要來源，全國二氧化硫排放量的90%、煙塵排放量的70%、二氧化碳排放量的70%來自於燃煤。長期以來，中國的能源消費結構很不合理，煤炭消費佔比始終在70%左右。這種以煤炭為主的能源消費結構，造成中國環境問題突出，二氧化碳排放量逐年增加，併成為全球第一大二氧化碳排放國。水力、核電、風能、太陽能、生物能、海洋能、地熱能等新能源具有清潔和可再生的特性，是優化能源結構的主要方向。推進低碳發展，必須調整以煤為主的能源消費結構，高度重視可再生能源、新能源等無碳或低碳能源的發展，這將促進能源結構的優化。

推進低碳發展有利於保護環境。低碳發展並不侷限於減少二氧化碳排放，而是減少整個地球的温室氣體排放。通過低碳發展阻止地球變暖，將從多方面保護我們的環境，如降低極端氣候事件的發生頻率，促進降水分佈的均勻，縮小乾旱地區的範圍，保護南極、北極和高山上的冰川，延緩海平面的上升趨勢等。通過減少化石能源消費促進低碳發展，還將大幅減少因煤炭、石油和天然氣開採而導致的環境破壞，保護生物多樣性。通過增加森林碳匯促進低碳發展，將促進植樹造林和生態保護，維護生態環境平衡。通過低碳生活促進低碳發展，將大規模減少人類生活對環境的直接破壞。

推進低碳發展有利於促進產業結構轉型升級。推進低碳發展，就必須降低高能耗、高排放、高污染產業的比重，提高低消耗、低排放、低污染產業的比重，而這正是產業結構轉型升級的方向。中國正處於以重化工業快速發展為主要特徵的工業化中後期階段，產業結構以高消耗、低效率、重污染的重化工業為主，第二產業對GDP的貢獻約佔50%，能源消耗卻佔總能耗的70%左右。GDP增長中第二產業增長最快，而第二產業中高耗能產業佔比較高，能源密集度較低的第三產業發展則明顯落後於世界平均水平，這不利於可持續發展。而低碳發展要求向具有高附加值、“低碳”的高新技術產業和現代服務業方向發展，這將加快產業結構的優化升級，推動我國產業由“高碳”向“低碳”轉型。

推進低碳發展有利於培育可持續競爭力。在低碳發展的世界潮流中，誰先掌握低碳技術、低碳品牌和低碳標準，形成較低成本的低碳產業，生產被消費者認可的低碳產品，誰就搶佔了新的市場制高點，擁有了新的競爭優勢，形成了可持續的競爭力。低碳發展刺激了低碳技術的投資，刺激了經濟增長和新就業機會的創造。國際能源署在《世界能源展望—2008》中預計，未來30年—40年，全球每年低碳技術和低碳經濟的投資在5000億美元以上，2007年—2030年期間投資超過26萬億美元。在全球低碳發展的競爭中，塑造低碳品牌成為各國培育自身可持續競爭力的一個重要抓手，原因在於消費者對低碳品牌越來越認可。與此同時，各國紛紛制定各自的低碳標準，以掌握國際社會低碳規則的制定權和話語權。

推進低碳發展有利於樹立負責任的大國形象。歷史上的累積碳排放主要是由發達國家造成的，中國等發展中國家歷史累積碳排放量佔全球歷史累積排放量的比例較低。中國人口眾多，尚處於工業化和城市化快速推進的階段，資源稟賦以煤炭為主，這些都決定了中國在應對氣候變化領域面臨比發達國家更嚴峻的挑戰。儘管如此，中國依然堅定地強調低碳發展，塑造負責任的大國形象。中國政府早在1994年就發佈了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，並於1996年首次將可持續發展作為經濟社會發展的重要指導方針和戰略目標，2003年制定了《中國21世紀初可持續發展行動綱要》，2006年6月根據《聯合國氣候變化框架公約》，又制定了《中國應對氣候變化國家方案》，明確了到2010年中國應對氣候變化的具體目標、基本原則、重點領域及其政策措施。同時，中國在應對氣候變化問題的國際談判中起着至關重要的作用，為國際氣候制度的構建發揮了建設性作用。

推進低碳發展，不僅符合中國資源環境承載力有限的國情和實現可持續發展的要求，而且符合國際發展的潮流。作為全球最大的發展中國家，中國推進低碳發展是一個功在千秋、與他國互利共贏的正確選擇。

關於低碳，氣候變化的話題已經婦孺皆知，尤其在2012年哥本哈根大會之後，低碳已然是全球最大的共同話題。發展低碳經濟是全球經濟繼工業革命和信息革命之後的又一次系統變革，也被視為推動全球經濟復甦的新動力源泉。

何為低碳經濟，即以低能耗，低污染，低排放為基礎的發展模式，有別於過去高消耗，高增長，追求規模的GDP中心論。國家主席胡錦濤在2012年9月的聯合國氣候峯會中提出了我國政府降低碳排放總量，發展低碳經濟的決心。國務院總理温家寶在11月的國務院常務會議中提出，決定到2020年我國單位GDP的碳排放比2005年下降40%-45%。

低碳經濟的實質是以低碳技術為核心、低碳產業為支撐、低碳政策制度為保障，通過創新低碳管理模式和發展低碳文化實現社會發展低碳化的經濟發展方式。 ^[4] 

關於低碳的普世意義，節能減排的重要性，媒體已經給提供了足夠多的分析，本文無意繼續重複，堆砌太多意義不大的信息。我們更想從更深入的角度，來解析低碳經濟的深層含義。

人類發展低碳經濟的根本目的是促進人與自然的和諧、保障經濟社會的可持續發展。因此，分析低碳發展的技術體系就需要系統梳理低碳經濟的歷史，科學分析低碳經濟的現狀，並在此基礎上對低碳經濟的發展趨勢進行基本的判斷。

1962年，美國海洋生物學家蕾切爾爾卡遜發表了震驚世界的警示性著作《寂靜的春天》，拉開了現代環境運動的的序幕，人們開始關注生態與環境問題；1972年羅馬俱樂部發表的《增長的極限》告誡人類：如果按照傳統的人口、工業、污染、糧食和資源消耗的發展趨勢而不發生改變，則在100年內（從1972年算起）人類賴以生存的地球將達到增長的極限；1992年6月4日聯合國大會通過的《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》），是世界上第一個全面控制二氧化碳、甲烷和氧化亞氮等温室氣體排放，以應對全球氣候變暖給人類經濟和社會帶來不利影響的公約（儘管《公約》缺少法律上的約束力，但卻規定了可以在後續相關的議定書中設定強制減排的限制，也為國際社會在共同應對氣候變化問題上進行國際合作和磋商提供了基本框架）；1997年，在《公約》框架下形成的《京都議定書》使得碳減排成為了發達國家的法律義務；2003年英國政府率先提出了“低碳經濟”發展戰略，英國成為以發展低碳能源應對氣候變化的引領者和實踐者；2007年12月在印度尼西亞巴厘島舉行的聯合國氣候變化大會通過的《巴釐路線圖》規定，2009年在哥本哈根舉行的《聯合國氣候變化框架公約》第15次締約方會議暨《京都議定書》第5次締約方會議上將誕生一份新的《哥本哈根議定書》，以取代2012年到期的《京都議定書》；2009年的哥本哈根氣候大會盡管沒有形成具有約束力的議定書，但這次氣候大會吹響了全球向“低碳社會”進發的號角；2011年12月，德班世界氣候大會在經歷重重磨難後通過了“德班一攬子決議”，決定實施《京都議定書》第二承諾期並啓動“綠色氣候基金”。

由環境和生態問題上升到可持續發展問題，由全球氣候變化到發展低碳經濟，前後經歷了將近 70年的時間，這是人類對自然界認識不斷深化和人類自身可持續發展不斷探索的結果。從科學和技術發展史的觀點看，人類化解重大發展危機最終需要依靠科學的發展和技術的進步。從技術評估的角度講，以人類社會已經擁有的低碳技術共同應對全球氣候變暖，還有相當大的碳減排潛力可以挖掘，而潛力挖掘的障礙主要在於兩方面：一方面，發達國家為了保持在未來國際競爭中的優勢，把依靠歷史碳排放和能源資源消耗形成的資金和技術優勢牢牢控制在自己手裏，同時以此為誘餌進一步掠奪發展中國家的能源資源、擠壓發展中國家的發展空間；另一方面，發展中國家由於歷史碳排放和能源消耗相對較少，在資金和技術方面處在劣勢，同時還希望與發達國家爭取公平的發展權。綜合來看，發達國家的強權和霸權與發展中國家力爭公平發展的訴求之間難以協調，僅僅依靠發達國家自主減排和發達國家在資金和技術方面支持發展中國家以達到共同碳減排的目標是行不通的。發展中國家實現碳減排目標只能在現實約束條件下，一方面繼續通過國際談判和磋商，爭取發達國家在資金和技術方面的支持；另一方面依靠技術自主創新，通過技術突破來實現。 ^[4] 

2011年3月發佈的《國民經濟和社會發展第十二個五年（2011—2015年）規劃綱要》，對我國未來五年內節能減排和低碳發展的目標提出了約束性指標新要求，“非化石能源佔一次能源消費比重達到11.4%。單位國內生產總值能源消耗降低16%，單位國內生產總值二氧化碳排放降低17%”。主要污染物排放總量顯著減少，化學需氧量、二氧化硫排放量分別減少8%，氨氮、氮氧化合物排放分別減少10%。 ^[4] 

從我國發展低碳經濟的需求來看，發展低碳技術不僅是減緩和適應氣候變化的需要，同時也是保障能源供應安全、建設資源節約和環境友好型社會和建設生態文明的需要，更是中國貫徹落實科學發展觀、實踐可持續發展的必然選擇。

我國仍處於工業化、城鎮化快速推進的發展階段，產業結構比例短期內難以實現大幅調整。統計資料顯示，2007—2011年我國第二產業增加值佔 GDP的比例分別為48.5%、48.6%、46.3%、46.8%和 46.8%。有關研究預測，我國工業化進程將持續快速推進到 2020年前後，城鎮化則將持續到2030年前後，發展的慣性決定了今後較長時期內第二產業佔GDP的比重不會快速大幅下降。

我國經濟增長對出口依存度相對較高，同時處於國際產業鏈低端。2007—2011年我國經濟增長對出口依存度分別為39%、32%、23%、27%和26%，且出口中多為高能耗、高污染和勞動力密集型產品，這對於產業結構調整和能源結構優化都是較大的障礙。

我國以煤為主的能源結構在近中期內難以改變。統計資料顯示，2007—2011年我國一次能源消費結構中煤炭佔比分別為71.1%、70.3%、70.4%、68.%、69.7%。煤炭在我國一次能源消費中的佔比長期徘徊在70%左右，高於世界平均水平30多個百分點。有關研究結果表明，天然氣平均終端利用效率比煤炭高30%，石油則高23%。但我國石油產量將長期維持在2億噸左右，天然氣增長幅度較大但在一次能源消費中的佔比有限，同時進口油氣受到能源安全保障能力的制約。據測算，到2030年我國煤炭仍將佔一次能源消費的一半以上。

我國提高能源效率的社會環境有待進一步改善。我國法律、法規、標準、政策等尚未完全將提高能效置於優先發展的戰略地位，節能減排真正成為轉變經濟發展方式的切入點和着力點尚需時日。一代能源基礎設施的壽命約30—50年左右，我國現有“三高”產能在2020年前難以完全淘汰，提高能效技術的推廣應用存在障礙，能源系統整體技術效率的提高受到一定製約。

低碳技術創新與推廣應用能力嚴重不足。我國低碳技術研發投入低，創新能力弱，先進適用低碳技術開發不足，具有自主知識產權的高效低碳技術和產品少。我國低碳服務體系薄弱，缺乏成果鑑定和認證能力，缺少權威、穩定的低碳信息交流與合作平台，對低碳技術和產品的知識產權保護不力，也制約了低碳技術的推廣應用。我國企業信用制度不健全，節能效果的第三方認證體系沒有建立，使得合同能源管理公司在推廣低碳技術時存在嚴重障礙。同時，我國許多企業的核心競爭優勢主要表現在市場營銷能力上，重市場擴張輕技術升級，也造成了企業應用低碳技術的積極性不高。

對低碳發展重要性的認識短期內難以明顯提高。在我國經濟發展的實踐中，重GDP增長輕結構優化、重增長數量輕發展質量、重短期績效輕長遠利益、重形象工程輕社會效益的現象依然嚴重，低碳發展被放在工作的次要位置，無法發揮政府在節能中的引導作用。同時，我國部分民眾尚未形成低碳的生活方式，甚至存在片面追求豪華奢侈消費、講排場的現象。

隨着全球人口和經濟規模的不斷增長，能源使用帶來的環境問題及其誘因不斷地為人們所認識，不止是煙霧、光化學煙霧和酸雨等的危害，大氣中二氧化碳濃度升高帶來的全球氣候變化也已被確認為不爭的事實。 2003年，英國政府發佈能源白皮書——《我們能源的未來：創建低碳經濟》，首次明確提出發展“低碳經濟”，也就是低排放、低能耗、低污染，經濟效益、社會效益和生態效益的相統一新的經濟發展模式。

隨着哥本哈根世界氣候大會和中國兩會的召開，“低碳”一詞迅速為人們所接受。以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟模式——“低碳經濟”也呈現在世界人民面前，發展“低碳經濟”已成為世界各國的共識，倡導低碳消費也已成為世界人民新的生活方式。

低碳，即是指較低（更低）的温室氣體（二氧化碳為主）排放。

所謂“低碳經濟”，是指在可持續發展理念指導下，通過技術創新、制度創新、產業轉型、新能源開發等多種手段，儘可能地減少煤炭石油等高碳能源消耗，減少温室氣體排放，達到經濟社會發展與生態環境保護雙贏的一種經濟發展形態。 ^[5] 

低碳經濟最早見諸於政府文件是在英國。2003年，英國發表能源白皮書《我們能源的未來:創建低碳經濟》。作為第一次工業革命的先驅和資源並不豐富的島國，低碳經濟率先被英國政府肯定。這一事件本身有着頗

為深刻的啓示意義——工業文明的創造者正在拋棄“舊我”，尋找一種新的發展模式。

2006年，世界銀行前首席經濟學家尼古拉斯·斯特恩牽頭編制的《斯特恩報告》指出，全球每年以GDP1%的投入，可以避免將來每年GDP5%至20%的損失，呼籲全球向低碳經濟轉型。

2007年12月，聯合國氣候變化大會在印尼巴厘島舉行，制訂世人關注的應對氣候變化的“巴厘島路線圖”具有里程碑意義。“路線圖”為2009年前應對氣候變化談判的關鍵議題確立了明確議程，要求發達國家在2020年前將温室氣體減排25%至40%。

2008年7月，G8峯會上八國表示將與《聯合國氣候變化框架公約》的其他簽約方一道，共同達成到2050年將全球温室氣體排放減少50%的長期目標。

2009年7月，G8峯會上應對金融危機和氣候變化成為兩大主題，重申到2050年全球温室氣體至少減排50%，提出發達國家排放總量減少80%以上的長期目標。

2006年底，科技部、中國氣象局、發改委、國家環保總局等六部委聯合發佈了我國第一部《氣候變化國家評估報告》。

2007年6月，中國正式發佈了《中國應對氣候變化國家方案》。

2007年7月，温家寶總理在兩天時間裏先後主持召開國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組第一次會議和國務院會議，研究部署應對氣候變化工作，組織落實節能減排工作。

2007年12月26日，國務院新聞辦發表《中國的能源狀況與政策》白皮書，着重提出能源多元化發展，並將可再生能源發展正式列為國家能源發展戰略的重要組成部分。不再提以煤炭為主。

2008年1月，清華大學在國內率先正式成立低碳經濟研究院，重點圍繞低碳經濟、政策及戰略開展系統和深入的研究，為中國及全球經濟和社會可持續發展出謀劃策。

2007年9月8日，中國國家主席胡錦濤在亞太經合組織（APEC）第15次領導人會議上，本着對人類、對未來的高度負責態度，對事關中國人民、亞太地區人民乃至全世界人民福祉的大事，鄭重提出了四項建議，明確主張“發展低碳經濟”，令世人矚目。他在這次重要講話中，一共説了4回“碳”：“發展低碳經濟”、研發和推廣“低碳能源技術”、“增加碳匯”、“促進碳吸收技術發展”。他還提出：“開展全民氣候變化宣傳教育，提高公眾節能減排意識，讓每個公民自覺為減緩和適應氣候變化做出努力。”這也是對全國人民發出了號召，提出了新的要求和期待。胡錦濤主席並建議建立“亞太森林恢復與可持續管理網絡”，共同促進亞太地區森林恢復和增長，減緩氣候變化。

同月，國家科學技術部部長萬鋼在2007中國科協年會上呼籲大力發展低碳經濟。

2008年“兩會”，全國政協委員吳曉青明確將“低碳經濟”提到議題上來。他認為，中國能否在未來幾十年裏走到世界發展的前列，很大程度上取決於中國應對低碳經濟發展調整的能力，中國必須儘快採取行動積極應對這種嚴峻的挑戰。他建議應儘快發展低碳經濟，並着手開展技術攻關和試點研究。

2008年6月27日，胡錦濤總書記在中央政治局集體學習上強調，必須以對中華民族和全人類長遠發展高度負責的精神，充分認識應對氣候變化的重要性和緊迫性，堅定不移地走可持續發展道路，採取更加有力的政策措施，全面加強應對氣候變化能力建設，為我國和全球可持續發展事業進行不懈努力。

1998年1月1日，我國開始實施《中華人民共和國節約能源法》（中華人民共和國主席令第90號），標誌着中國的節能工作逐步納入法制化和規範化軌道。“節能是國家發展經濟的一項長遠戰略方針。國務院和省、自治區、直轄市人民政府應當加強節能工作，合理調整產業結構、企業結構、產品結構和能源消費結構，推進節能技術進步，降低單位產值能耗和單位產品能耗，改善能源的開發、加工轉換、輸送和供應，逐步提高能源利用效率，促進國民經濟向節能型發展。國家鼓勵開發、利用新能源和可再生能源。”（第二條）。《節約能源法》的公佈和實施確定了節能在中國經濟社會建設中的重要地位，用法律的形式明確了“節能是國家發展經濟的一項長遠戰略方針”，為中國的節能行動提供了法律保障。

2000年4月29日，中華人民共和國主席發佈《中華人民共和國大氣污染防治法》（中華人民共和國主席令第33號）。要求“國家採取措施，有計劃地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量。”“地方各級人民政府對本轄區的大氣環境質量負責，制定規劃，採取措施，使本轄區的大氣環境質量達到規定的標準。”該法自2000年9月1日起施行。

2002年6月29日，《中華人民共和國清潔生產促進法》（中華人民共和國主席令第72 號）頒佈，本法自2003年1月1日起施行。本法所稱清潔生產，是指不斷採取改進設計、使用清潔的能源和原料、採用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環境的危害。“對從事清潔生產研究、示範和培訓，實施國家清潔生產重點技術改造項目和本法第二十九條規定的自願削減污染物排放協議中載明的技術改造項目，列入國務院和縣級以上地方人民政府同級財政安排的有關技術進步專項資金的扶持範圍。”

2002年10月28日，頒佈《中華人民共和國環境影響評價法》（中華人民共和國主席令 第77號），自2003年9月1日起施行。《中華人民共和國環境影響評價法》的施行，使我國從項目環評向戰略環評邁進。這一法律要求國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的土地利用的有關規劃，區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅遊、自然資源開發的有關專項規劃（常被簡稱為“一地三域十個專項”），應當在規劃草案上報審批前，組織進行環境影響評價。環境影響評價已經深入到總量控制、清潔生產和節能減排。

2004年6月30日，國務院總理温家寶主持召開了國務院常務會議，討論並原則通過了《能源中長期發展規劃綱要（2004年—2020年）》（草案），會議認為，能源是經濟社會發展和提高人民生活水平的重要物質基礎。制定並實施能源中長期發展規劃，解決好能源問題，直接關係到中國現代化建設的進程。必須堅持把能源作為經濟發展的戰略重點，為全面建設小康社會提供穩定、經濟、清潔、可靠、安全的能源保障，以能源的可持續發展和有效利用支持我國經濟社會的可持續發展。把能源規劃納入經濟社會發展總體規劃，對中國未來20年的發展有着非同尋常的意義。

2004年8月16日，國家發展改革委、國家環境保護總局發佈《清潔生產審核暫行辦法》（中華人民共和國國家發展和改革委員會國家環境保護總局令第16號），自2004年10月1日起施行。《條例》規定：各級發展改革（經濟貿易）行政主管部門在制定和實施國家重點投資計劃和地方投資計劃時，應當將企業清潔生產實施方案中的節能、節水、綜合利用，提高資源利用率，預防污染等清潔生產項目列為重點領域，加大投資支持力度。排污收費可以用於支持企業實施清潔生產。對符合《排污費徵收使用管理條例》規定的清潔生產項目，各級財政部門、環保部門在排污費使用上優先給予安排。中小企業發展基金應當根據需要安排適當數額用於支持中小企業實施清潔生產。企業開展清潔生產審核的費用，允許列入企業經營成本或者相關費用科目。

2004年11月25日，國家發展改革委發佈了我國首個《節能中長期專項規劃》（發改環資〔2004〕2505號）。《節能中長期專項規劃》提出了十大重點節能工程，“十一五”期間將實現節約2.4億噸標準煤的節能目標。該十大重點節能工程包括：節約和替代石油、燃煤工業鍋爐（窯爐）改造、區域熱電聯產、餘熱餘壓利用、電機系統節能、能量系統優化、建築節能、綠色照明、政府機構節能以及節能監測和技術服務體系建設工程等。

2005年10月10日，國家環保總局發佈《關於印發<國家環保總局關於推進循環經濟發展的指導意見>的通知》（環發〔2005〕114號）。指出，要“加強對污染行業和企業生產全過程的排污控制。依法對污染物排放超標和超總量的企業，強制實施清潔生產審核。當前要重點加強對電力、鋼鐵、化工、有色金屬、印染、食品、造紙等重污染行業的清潔生產審核。”

2006年7月25日，國家發展改革委會等部門發佈了《關於印發“十一五”十大重點節能工程實施意見的通知》（發改環資〔2006〕1457號）。十大重點節能工程的主要內容之一是燃煤工業鍋爐（窯爐）改造工程：更新改造低效工業鍋爐，建設區域鍋爐專用煤集中配送加工中心；淘汰落後工業窯爐，對現有工業窯爐進行綜合節能改造。

2007年3月1日，國家環境保護總局發出《關於發佈<加強國家污染物排放標準制修訂工作的指導意見>的公告》（國家環境保護總局公告2007年第17號），規定了國家污染物排放標準體系的設置原則、排放標準內容的設定要求及各類排放標準之間的關係等內容。《指導意見》的公佈標誌着我國國家污染物排放標準的“標準”正式誕生，對於國家環境保護工作具有重大意義。《指導意見》是根據國家污染物排放標準的性質及其在環境保護工作中的地位和作用，針對當前工作中存在的比較突出的問題編制的；其目的是明確國家污染物排放標準體系結構、作用、內容等基本要素，解決排放標準制修訂工作中存在的思想認識模糊、技術原則問題糾纏不清、工作各行其是等問題，達到一定時期內在標準工作隊伍中統一思想、協調行動的目的，以保證“十一五”排放標準工作目標的實現。

2007年4月10日，國家發展改革委發佈《能源發展“十一五”規劃》，該規劃主要闡明國家能源戰略，明確能源發展目標、開發佈局、改革方向和節能環保重點，是未來五年我國能源發展的總體藍圖和行動綱領。規劃中提出：到2010年，我國一次能源消費總量控制目標為27億噸標準煤左右，年均增長4%。煤炭、石油、天然氣、核電、水電、其他可再生能源分別佔一次能源消費總量的66.1%、20.5%、5.3%、0.9%、6.8%和0.4%。與2005年相比，煤炭、石油比重分別下降3.0和0.5個百分點，天然氣、核電、水電和其他可再生能源分別增加2.5、0.1、0.6和0.3個百分點。

2007年6月3日新華社受權發佈《國務院關於印發節能減排綜合性工作方案的通知》（國發〔2007〕15號）。節能減排綜合性工作方案提出，要對新建建築實施建築能效專項測評，節能不達標的不得辦理開工和竣工驗收備案手續，不準銷售使用。同時，方案還透露中國將適時出台燃油税，研究開徵環境税。這份《通知》打響了節能減排的發令槍，其體現了國家對環保的重視。在政策監督下,未來遏制高耗能高污染行業過快增長，加快淘汰落後生產能力，加快 能源結構調整將成為節能減排重要工作內容。

2007年6月4日，國務院發佈了《關於印發中國應對氣候變化國家方案的通知》（國發〔2007〕17號）。《中國應對氣候變化國家方案》，這是中國第一部應對氣候變化的政策性文件，也是發展中國家在該領域的第一部國家方案，它全面闡述了中國在2010年前應對氣候變化的對策。《方案》中，中國政府提出，到2010年實現單位國內生產總值能源消耗比2005年降低20%左右。

2007年7月25日，國家環境保護總局發佈《環境監測管理辦法》（國家環境保護總局令第39號），本辦法自

2007年9月1日施行。本辦法填補了環境監測的立法空白。《辦法》要求縣級以上環保部門按照數據準確、代表性強、方法科學、傳輸及時的要求，建設先進的環境監測體系。《辦法》規定：“排污者必須按照縣級以上環境保護部門的要求和國家環境監測技術規範，開展排污狀況自我監測。排污者按照國家環境監測技術規範，並經縣級以上環境保護部門所屬環境監測機構檢查符合國家規定的能力要求和技術條件的，其監測數據作為核定污染物排放種類、數量的依據。”（第二十一條）

2007年8月28日，國家發展改革委會同中宣部、教育部等部門發佈《關於印發節能減排全民行動實施方案的通知》（發改環資〔2007〕2132號），旨在進一步動員全社會積極參與節能減排和應對氣候變化工作，形成以政府為主導、企業為主體、全社會共同推進的節能減排工作格局。

2007年10月23日，國家環境保護總局發佈《排污費徵收工作稽查辦法》（國家環境保護總局令第42號），《辦法》的重點是規範排污費徵收工作，保障依法、全面、足額徵收排污費，糾正排污費徵收過程中的違法違規行為，《辦法》自2007年12月1日起施行。《辦法》中新的亮點是：對應徵未徵收或少徵排污費的、由環保部門以外的機構如“收費局”徵收排污費的，情節嚴重或者逾期仍不改正的，可上收排污費徵收權。實施排污費徵收稽查，追繳排污費，不受追溯時限限制。

2007年10月28日，《中華人民共和國節約能源法（修訂）》（中華人民共和國主席令第77號）頒佈，從法律層面將節約資源明確為基本國策，把節約能源發展戰略放在首位。該法自2008年4月1日起施行。該法對提高能源利用效率，保護和改善環境，促進經濟社會全面協調可持續發展將產生重要作用。與1998年1月1日開始施行的節約能源法相比，新的節能法進一步明確了節能執法主體，強化了節能法律責任。修改後的節約能源法進一步完善了我國的節能制度，規定了一系列節能管理的基本制度。修訂後的《節約能源法》，突出明確了政府機構在節能方面的義務，強化了對重點單位的監管，增加了對節能措施的“激勵”政策。新《節約能源法》使節約資源成為我國基本國策，節能減排工作已成為全社會參與的國事、大事。

2007年11月22日，國務院發佈《關於印發國家環境保護“十一五”規劃的通知》（國發〔2007〕37號），重點領域和主要任務是，圍繞實現“十一五”規劃確定的主要污染物排放控制目標，把污染防治作為重中之重，把保障城鄉人民飲水安全作為首要任務，全面推進、重點突破，切實解決危害人民羣眾健康和影響經濟社會可持續發展的突出環境問題。比如，削減化學需氧量排放量，改善水環境質量；削減二氧化硫排放量，防治大氣污染；等等。要求：“以佔工業二氧化硫排放量65%以上的國控重點污染源為重點，嚴格執行大氣污染物排放標準和總量控制制度，加快推行排污許可證制度。促使工業廢氣污染源全面、穩定達標排放，實現增產不增污。工業爐窯要使用清潔燃燒技術，以細顆粒污染物為重點，嚴格控制煙（粉）塵和二氧化硫的排放。

2009年是實現“十一五”節能減排目標具有決定性意義的一年。2009年1月12日，國家環境保護部公佈2009年污染減排目標：二氧化硫、化學需氧量排放量分別比2005年下降9%和8%；全國要新增城市污水日處理能力一千萬噸，新增燃煤電廠脱硫裝機容量五千萬千瓦以上。

2009年3月23日，財政部、國家税務總局發佈《關於中國清潔發展機制基金及清潔發展機制項目實施企業有關企業所得税政策問題的通知》（財税〔2009〕30號），該通知自2007年1月1日起執行。《通知》主要內容：對企業實施的將温室氣體減排量轉讓收入的65%上交給國家的HFC項目，其實施該類CDM項目的所得，自項目取得第一筆減排量轉讓收入所屬納税年度起，第一年至第三年免徵企業所得税，第四年至第六年減半徵收企業所得税。企業實施CDM項目的所得，是指企業實施CDM項目取得的温室氣體減排量轉讓收入扣除上繳國家的部分，再扣除企業實施CDM項目發生的相關成本、費用後的淨所得。企業應單獨核算其享受優惠的CDM項目的所得，併合理分攤有關期間費用，沒有單獨核算的，不得享受上述企業所得税優惠政策。

2009年5月21日，國務院副總理李克強在財政支持新能源與節能環保等新興產業發展工作座談會上指出，新能源和節能環保產業是促進消費、增加投資、穩定出口一個重要的結合點，也是調整結構、提高國際競爭力一個現實的切入點。這方面發展的潛力很大，應當重點給予扶持，力求取得突破，努力實現產業化、規模化。當前財政支持新能源發展和節能減排將重點抓好十項工作，其中之一就是開展節能與新能源汽車示範推廣試點，採取財政補貼方式，鼓勵北京、上海等13個城市在公交、出租等領域推廣使用節能與新能源汽車。

2009年6月5日，温家寶主持召開節能減排工作會議。會議強調，雖然節能減排取得重要進展，但面臨的形勢依然嚴峻，任務相當艱鉅。要堅持以科學發展觀為指導，進一步增強做好節能減排工作的緊迫感和責任感，把節能減排作為調整經濟結構、轉變發展方式的重要抓手，作為應對國際金融危機、促進經濟發展的新的增長點，全面深化改革，完善體制機制，加大工作力度，打好節能減排攻堅戰。