主體選擇

我國地方政府績效評估的主體包括公共權力組織、公眾及公共性社會中介組織。保障和鞏固公共權力組織主導的、以公共性社會中介組織為主體的公眾本位循環評估機制，必須加強評估主體選擇的制度建設。

主體選擇；地方政府績效評估；運作機制；制度保障　中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1001-5981(2007)04-0019-04

政府績效評估的經驗和事實證明，主體選擇既是地方政府績效評估的研究視角，又構成了地方政府績效評估研究問題域中的重要問題。由什麼人來評估的問題至關重要，因為評估主體所內含的價值標準決定着評估價值標準的選擇，評估主體的服務指向決定着評估的服務對象，評估主體的智力水平、文化底藴、政治素質、業務技能決定着評估方案的科學性和可行性。地方政府績效評估主體選擇所要解決的問題其實質就是“由什麼主體來評估”的問題[1]5。　一、評估主體選擇的基礎理論　1.科層制理論與評估主體選擇。科層制理論肇興於馬克思·韋伯，具有以下基本特徵：（1）合理的分工；（2）層級節制的權力體系；（3）依照規程辦事的運作機制；（4）形式正規的決策文書；（5）組織管理的非人格化；（6）適當工作需要的專業培訓機制；（7）合理合法的人事行政制度[2]83-85。其核心就在於構建依規程辦事、非人格化管理的層級節制的權力體制。在這種體制中，地方政府績效的高低、任務完成的多少好壞，上級政府和中央政府擁有最後的也是最嚴肅、最重要的評估權。這種評估權也是科層體制得以運轉和維持的根本動力和保障力。此外，從防止和克服地方政府本位主義的需要出發，也要求強調上級政府尤其是中央政府的最後評估權。科層制理論從組織維度奠定了上級政府、中央政府及相關的政府主管部門、職能部門、有權部門作為地方政府績效評估主體的主導地位。　2.公共產品理論與評估主體選擇。公共產品理論通過對公共產品的分類研究來揭示公共產品的特徵，從而尋找提供公共產品的最佳方案，其主旨在於實現政府績效的最大化，即以最少的資源消耗生產恰當的公共產品，最大限度地滿足公眾的需要。其理論與實踐的中心、焦點、重點、難點即在於如何準確地瞭解公眾在公共產品中的受益狀況，如何準確地把握公眾對公共產品的實際需求，以及如何根據公眾的需求科學地確定公眾應擔負的成本，從而確定政府的行為成本，實現“林達爾均衡”。公眾通過對地方政府提供的公共產品質量、數量以及服務水平的親身消費從而對地方政府績效的高低好壞做出直接的第一性的評估。公共產品理論把公眾，尤其是公眾公共需求的有效滿足作為理論的中心和重點，其在實踐上也就自然奠定了公眾在地方政府績效評估中的主體地位，決定了在地方政府績效評估中必須堅持公眾本位。　3.治理理論與評估主體選擇。治理理論的突出貢獻在於突破政府作為公共管理惟一主體的傳統模式，尋求政府與非政府組織、與公民共同治理的多元主體模式，以幫助政府擺脱管理危機、財政危機和信任危機，最廣泛地集中公眾智慧，最充分地動用公眾資源，最大程度地凝聚公眾力量，提高政府績效，滿足公眾需要，實現公眾福祉，最終達成善治的治理目標。因此地方政府績效評估需要引入多元評估主體，對地方政府績效實現全方面多層次立體的描述和評估。治理理論從治理維度確立了公共權力組織、公共性社會中介組織等多種組織在地方政府績效評估中的主體地位。　4.利益相關者理論與評估主體選擇。按照弗裏蔓的定義，利益相關者即為“任何能夠或被組織目標所影響的團體或個人”[3]。地方政府作為共同利益的代表者和不同利益的協調者，其公共管理行為具有明顯的利益指向。而與此利益相關的個人和團體勢必從各自所關心的利益出發對政府行為及其政府績效進行評估，以圖對己有利。因此，“地方政府公共事業管理績效評價在選擇特定的利益相關評價主體時，應根據特定利益相關主體的利益特點進行專業或綜合的績效指標設計”[4]。此外，由於政府行為及其績效是一種顯見的公共行為、公共績效，它勢必與公眾、公共權力組織、公共性社會中介組織發生這樣或那樣的利益關係，成為現實的或潛在的利益相關者。利益相關者理論從利益維度為公眾、公共權力組織、公共性社會中介組織成為政府績效評估主體提供了理論支持。