主體功能區

主體功能區指基於不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等，將特定區域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元。

劃分主體功能區主要應考慮自然生態狀況、水土資源承載能力、區位特徵、環境容量、現有開發密度、經濟結構特徵、人口集聚狀況、參與國際分工的程度等多種因素。

一定的國土空間具有多種功能，但必有一種主體功能。我國各地區各種自然環境和資源條件差別迥然，各地區不能按照統一的發展模式進行發展，根據全國整體發展規劃及各地具體情況，我國國土空間按開發方式分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。

優化開發區域包括環渤海、長三角和珠三角3個區域；重點開發區域包括冀中南地區、太原城市羣、呼包鄂榆地區、哈長地區、東隴海地區、江淮地區、海峽西岸經濟區、中原經濟區、長江中游地區、北部灣地區、成渝地區、黔中地區、滇中地區、藏中南地區、關中—天水地區、蘭州—西寧地區、寧夏沿黃經濟區和天山北坡地區等18個區域；限制開發區域分為農產品主產區與重點生態功能區，農產品主產區主要包括東北平原主產區、黃淮海平原主產區、長江流域主產區等7大優勢農產品主產區及其23個產業帶，重點生態功能區包括大小興安嶺森林生態功能區、三江源草原草甸濕地生態功能區、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區、桂黔滇喀斯特石漠化防治生態功能區等25個國家重點生態功能區；禁止開發區域包括國務院和有關部門正式批准的國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園等。

按照全國主體功能區的規劃，未來國土空間將形成如下戰略格局：“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局、“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局、“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。

主體功能區規劃是我國第一次頒佈實施的中長期國土開發總體規劃，立足於構築我國長遠的、可持續的發展藍圖。涉及國家影響力和控制力的提升、人口和產業未來的集聚、生態和糧食安全格局的保障。主體功能區已經提升到國家戰略的高度。

從國家“十一五”規劃提出：“將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規範空間開發秩序，形成合理的空間開發結構”，到黨的十七大提出了建立主體功能區佈局的戰略構想，首次把這個概念寫入了黨代會的政治報告，到國家“十二五”規劃明確提出“實施主體功能區戰略”。 ^[2] 

主體功能區劃是指在對不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等要素進行綜合分析的基礎上，以自然環境要素、社會經濟發展水平、生態系統特徵以及人類活動形式的空間分異為依據，劃分出具有某種特定主體功能的地域空間單元。

國土空間的開發利用，一方面有力地支撐了國民經濟的快速發展和社會進步，另一方面也出現了一些必須高度重視和着力解決的突出問題。

——耕地減少過多過快，保障糧食安全壓力大。全國耕地面積從1996年的19.51億畝減少到2008年的18.26億畝，人均耕地由1.59畝減少到1.37畝，逼近保障我國農產品供給安全的“紅線”。

——生態損害嚴重，生態系統功能退化。全球氣候變化以及一些地區不顧資源環境承載能力的肆意開發，導致部分地區森林破壞，濕地萎縮，河湖乾涸，水土流失，沙漠化、石漠化和草原退化，近岸海域生態系統惡化，氣象災害、地質災害和海洋災害頻發。

——資源開發強度大，環境問題凸顯。一些地區粗放式、無節制的過度開發，導致水資源短缺、能源不足等問題越來越突出，大規模長距離調水、運煤、送電、輸氣的壓力越來越大，也帶來了交通擁擠、地面沉降、綠色生態空間鋭減等問題。環境污染嚴重，大氣與地表水環境質量總體狀況較差，許多地區主要污染物排放量超過環境容量。

——空間結構不合理，空間利用效率低。綠色生態空間減少過多，工礦建設佔用空間偏多，開發區佔地面積較多且過於分散。城市建設空間和工礦建設空間單位面積的產出較低，城市和建制鎮建成區空間利用效率不高。

——城鄉和區域發展不協調，公共服務和生活條件差距大。人口分佈與經濟佈局失衡，勞動人口與贍養人口異地居住，城鄉之間和不同區域之間的公共服務及人民生活水平的差距過大。

主體功能區劃的意義

主體功能區是促進區域協調發展、實現人口與經濟合理分佈的有效途徑，是實現可持續發展、提高資源利用率的迫切需求，是堅持以人為本、實現公共服務均等化的必然要求，是提高區域調控水平、增強區域宏觀調控有效性的重要措施。

按開發方式劃分，國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大功能區域；按開發內容劃分，則分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區；按層級劃分，則分為國家和省級兩個層面。

一是有利於調整產業佈局。

按照推進形成主體功能區的要求，即：優化開發區是對過密區域進行調控，通過結構優化的方式，促進產業升級和要素擴散；重點開發區是對資源環境承載能力較強、現有開發密度還不高、發展潛力巨大的區域，加大開發力度；禁止開發區是指對自然保護區、水源涵養地這樣的區域禁止開發，防止對資源與環境的破壞；而限制開發區是指對生態脆弱、資源環境承載能力較弱的區域，在開發規模和步驟上加以限制，以防範大規模地開發引致生態系統進一步失衡等的要求，提出不同主體功能區的產業指導目錄及措施，引導優化開發區域增強自主創新能力，提升產業結構層次和競爭力；引導重點開發區域加強產業配套能力建設，增強吸納產業轉移和自主創新能力；引導限制開發區域發展特色產業，限制不符合主體功能定位的產業擴張。

二是有利於建立完善的財政和投資政策。

圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。深化預算制度改革，強化預算管理，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規範透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入；完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力；實行有利於科學發展的財税制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制，重點增加對限制開發和禁止開發區域用於公共服務和生態環境補償的財政轉移支付；支持重點開發區域基礎設施建設。

三是有利於建立完善的土地和人口管理政策。

加強國土規劃，按照形成主體功能區的要求，完善區域政策，調整經濟佈局。按照主體功能定位調控人口總量，引導人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產要素同向流動的機制。鼓勵優化開發區域、重點開發區域吸納外來人口定居落户；引導限制開發和禁止開發區域的人口逐步自願平穩有序轉移，緩解人與自然關係緊張的狀況。按照基本形成節約資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式；循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升；主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善；生態文明觀念在全社會牢固樹立等建設生態文明的要求，根據不同主體功能區的環境承載能力，提出分類管理的環境保護政策。

四是有利於建立績效評價和政績考核新機制。

針對主體功能區不同定位，實行不同的績效評價指標和政績考核辦法。優化開發區域要強化經濟結構、資源消耗、自主創新等的評價，弱化經濟增長的評價；重點開發區域要對經濟增長、質量效益、工業化和城鎮化水平以及相關領域的自主創新等實行綜合評價；限制開發區域要突出生態建設和環境保護等的評價，弱化經濟增長、工業化和城鎮化水平的評價；禁止開發區域主要評價生態建設和環境保護。這樣，從體制的層面上引導人們在發展道路、發展目標上進行新的調整。

中央推出全國主體功能區規劃，也旨在發揮不同地區各自功能中的“主體”功能。比如在關係全局生態安全的區域，應把提供生態產品作為主體功能，把提供農產品和服務產品及工業品作為從屬功能。區分主體功能，這也正是未來國土開發的理念之一。具體要求包括：

首先，將國土空間開發從佔用土地的外延擴張為主，轉向調整優化空間結構為主。比如，要求按照農村人口向城市轉移的規模和速度，逐步適度減少農村生活空間；在交通設施空間上，重點擴大城市羣內的軌道交通空間，對擴大公路建設空間嚴格把關；從嚴控制工礦建設空間和各類開發區擴大面積等。

其次，以生態保護為前提，以水土資源承載能力和環境容量為基礎，有度有序開發。比如，把保護水面、濕地、林地和草地放到與保護耕地同等重要的位置；工業化城鎮化開發必須建立在對所在區域資源環境承載能力綜合評價的基礎上；在水資源嚴重短缺、生態脆弱和自然災害危險性大的地區嚴格控制工業化城鎮化開發；交通、輸電等基礎設施建設要儘量避免對重要自然景觀和生態系統的分割等。

其三，提高空間利用效率，引導人口相對集中分佈、經濟相對集中佈局。比如，資源環境承載能力較強、人口密度較高的城市化地區，把城市羣作為推進城鎮化的主體形態，其他城市化地區依託現有城市集中佈局、據點式開發，嚴格控制鄉鎮建設用地擴張；國家級、省級經濟技術開發區要率先提高空間利用效率，各類開發區在空間未得到充分利用之前，不得擴大面積。

其四，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡。比如，引導限制開發和禁止開發區域人口有序轉移到重點開發區域；擴大城市建設空間的同時，要增加相應規模的人口，充分考慮水資源承載能力；在中西部承載能力強的區域培育形成若干個人口和經濟密集的城市羣；在條件允許的情況下，城市建設和交通基礎設施建設應積極利用地下空間。

《全國主體功能區規劃》正式發佈 ^[1] 

我國首個全國性國土空間開發規劃《全國主體功能區規劃》於2011年6月8號正式發佈。國務院已於2010年12月將這份規劃印發全國各省份和國務院有關部門，並要求儘快組織完成省級主體功能區規劃編制工作，調整完善財政、投資、產業、土地、農業、人口、環境等相關規劃和政策法規，建立健全績效考核評價體系，全面做好《規劃》實施的各項工作。

《規劃》包括規劃背景、指導思想與規劃目標、國家層面主體功能區、能源與資源、保障措施、規劃實施等6篇，共13章。《規劃》還收錄國家重點生態功能區名錄、國家禁止開發區域名錄和20幅圖等3個附件，全文7萬多字。

《規劃》按開發方式將國土空間劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。

《國務院關於印發全國主體功能區規劃的通知》指出，《規劃》是我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃。編制實施《規劃》，是深入貫徹落實科學發展觀的重大戰略舉措，對於推進形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局，加快轉變經濟發展方式，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定，實現全面建設小康社會目標和社會主義現代化建設長遠目標，具有重要戰略意義。

《規劃》推進實現主體功能區主要目標的時間是2020年，規劃範圍為全國陸地國土空間以及內水和領海（不包括港澳台地區）。海洋既是我國資源開發、經濟發展的重要載體，也是未來我國實現可持續發展的重要戰略空間。鑑於海洋國土空間在全國主體功能區中的特殊性，國家有關部門將根據本規劃編制全國海洋主體功能區規劃。

國務院新聞辦2011年6月8號就《全國主體功能區規劃》舉行發佈會，《規劃》將國土空間劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四類主體功能區，並規定了相應的功能定位、發展方向和開發管制原則。這是新中國成立以來我國第一個全國性國土空間開發規劃。

主體功能區規劃將會帶來對官員政績考核的顯著變化，國家發展和改革委員會副主任徐憲平表示，對不同的主體功能區要實行不同的績效考核評價辦法。

國家發展和改革委員會副主任徐憲平就四類主體功能區的考核原則分別表示，優化開發區域的考核將強化對經濟結構、資源消耗、環境保護、科技創新以及對外來人口、公共服務等指標的評價，以優化對經濟增長速度的考核。

對重點開發區域，即資源環境承載能力還比較強，還有一些發展空間的地區，主要是實行工業化、城鎮化發展水平優先的績效考核評價，綜合考核經濟增長、吸納人口、產業結構、資源消耗、環境保護等方面的指標。

對於限制開發區域的兩類中的農產品主產區，主要是強化對農業綜合生產能力的考核，而不是對經濟增長收入的考核。對於另一類重點生態功能區，主要是強化它對於生態功能的保護和對提供生態產品能力的考核。他並解釋，過去認為生態地區不生產產品，但實際上它提供的生態就是一種產品，政府要通過轉移支付來購買。

對於禁止開發的區域，主要是強化對自然文化資源的原真性和完整性保護的考核。

徐憲平還介紹：《規劃》明確提出，對不同主體功能區各有側重的績效考核評價結果，要作為地方黨政領導班子和領導幹部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據，“如果你不按照主體功能區的要求開發，就會影響到對你的評價。”

既然全國劃分成不同的功能區，全國統一的政策面對不同的功能區進行實施時，也會採取差別化的方式。

國家發改委秘書長楊偉民介紹，主體功能區規劃中確定了“9+1”的政策體系。“9”是財政政策、投資政策、產業政策、土地政策、農業政策、人口政策、民族政策、環境政策、應對氣候變化政策。“1”是績效評價考核。

他表示，上述政策必須是差別化的政策。他舉例，產業政策是按照鼓勵、允許、限制、禁止的目錄，在全國是同一個，未來將是按主體功能區來實行，比如在全國是鼓勵的，但是未來可能在確定的優化開發區域當中是鼓勵的，在限制開發區域當中就不一定是鼓勵的項目，也可能變成允許或限制的。

自然保護區在《規劃》當中被確定為禁止開發區域，是禁止進行工業化、城鎮化開發的區域。

楊偉民坦言，過去確定自然保護區等區域的時候，有一些區域並沒有完全明確邊界在哪裏。他透露，要在“十二五”期間給現有的國家級自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園定範圍、定功能，定編制，定經費。並且要在“十二五”期間將現有的禁止開發區域的範圍，包括核心區、緩衝區等，把它的範圍界定，此舉有利於重新準確地進行功能定位、保護對象以及管護人員和管護經費，有利於最終實現禁止開發區域所確定的功能定位。