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中華人民共和國地方各級人民政府

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在中國地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執行機關,是地方各級國家行政機關。地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責並報告工作。縣級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間,對本級人民代表大會常務委員會負責並報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關,都服從國務院。
地方各級人民政府必須依法行使行政職權。地方各級人民政府每屆任期五年 [1]  。 基本上分為省(自治區、直轄市)、縣(自治縣、市)、鄉(民族鄉、鎮)三級 [2]  。既是國家的,也具有地方屬性;既是國家機構體系的重要組成部分,負責執行或保證執行憲法、法律、行政法規和上級國家機關的決議決定,辦理上級國家機關交辦的事務,同時也是地方單位,依法管理地方事務;民族自治地方的自治機關還享有自治權。
地方各級人民政府對本級人民代表大會和它的常務委員會以及上一級國家行政機關負責並報告工作,受國務院統一領導,管理本行政區域內的各項行政工作 [3] 
地方各級人民政府一方面要對本級人民代表大會負責,另一方面也要對上一級國家行政機關負責。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關,都必須服從國務院的統一領導。地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。地方各級人民政府每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。
中文名
中華人民共和國地方各級人民政府
形    成
人民政府發展演變
屬    性
國家機構;國家機關
建立時期
新民主主義革命時期
通過時間
1950年1月6日

中華人民共和國地方各級人民政府概念

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地方政府是指一個國家的特定地方內,具有規範性之自我治理能力(即所謂地方自治)的政權團體,與中央政府相對。廣義的定義系管理特定行政區域公共事務政府機構之總稱,狹義的定義則專指地方之行政機關
做為地方分權的體現,地方政府為分散於一國之內,個別存在的法人行政主體,在國家法律的規範下,與中央政府共同執行政治權力;於此涵義下,中央政府派駐各地方的政府機關,就算有特定管轄範圍,亦不能稱之為地方政府。在聯邦制國家,由於聯邦是由若干分子國(如美國的各州、德國的各邦)所組成,這些分子國具有準國家性質,其政府組織一般不稱為地方政府。
地方政府相對於中央政府來説,是統一國家之中央政府不可分割之組成部分。地方政府之概念表明中央政府與地方政府關係。有中央政府,才有地方政府;反之亦然。地方自治政府享有中央政府不能干預之地方特權,如財政權、治安權、教育權等。尤其是財政權,是保證地方自治政府得以正常運轉之物質基礎。地方政府財政税收權大小決定其自治範圍和程度,中央政府控制地方政府財政便是中央控制地方最有力手段。而事實上,任何一箇中央政府都必須控制地方政府,即使是高度地方自治亦然。在此意義上,可以説,沒有完全、絕對之地方自治政府。中央控制地方隨着地方分權程度而變化,形成中央與地方不同關係結構

中華人民共和國地方各級人民政府發展過程

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體制的建立
政治協商會議(1949年) 政治協商會議(1949年) [4]
地方各級人民政府是由新民主主義革命時期的各革命根據地的人民政府發展演變而來的。中華人民共和國建立後,地方各級人民政府在全國範圍內建立起來。建國初期,國家面臨着徹底完成民主改革、穩定經濟、開展社會主義改造和社會主義建設的艱鉅任務,對外又經歷了“抗美援朝”,在外交上採取了“一邊倒”的方針,與蘇聯等社會主義國家結盟,與美英等西方國家抗衡。在這種國內、國際形勢的大背景下,雖然也曾在很小範圍內議論過聯邦制的問題,但最終決定實行單一制,建立中央集權的中央與地方關係體制。具體體現在1954年通過的第一部《五四憲法》中。該《憲法》中規定:“全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關,一律實行民主集中制。”“地方各級人民委員會執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決議和命令。”“全國地方各級人民委員會(人民政府)都是國務院統一領導下的國家行政機關,都服從國務院。”國務院有權“改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決議和命令”。
1950年1月6日中華人民共和國中央人民政府政務院第十四次政務會議通過的《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》和《縣人民政府組織通則》規定,省、市、縣人民政府行使政權的機關為省、市、縣人民代表大會和人民政府,省、市、縣人民政府在本級人民代表大會閉會期間即為行使政權的機關。
1954年憲法規定,地方各級人民委員會即地方各級人民政府,是地方各級人民代表大會的執行機關,是地方各級國家行政機關,在本級人民代表大會閉會期間代行其常設機關的部分職權。
1956年毛澤東同志發表《論十大關係》、強調要“調動兩個積極性”後,中央力圖從劃分中央與省、自治區、直轄市行政管理職權的角度,來擴大地方管理權限,調動地方積極性。為此,國務院召開了兩次全國體制會議,形成了《國務院關於改進國家行政體制的決議(草案)》,並以中共中央、國務院的名義印發各省、自治區、直轄市和中央各部委徵求意見(中發[56]146號),該決議(草案)從財政、計劃、工業、基本建設、科教文衞、農林水、交通運輸、政法、勞動、機構編制等十二個方面六十項內容,對中央與地方的職責權限進行了具體劃分,其範圍涵蓋了政府工作的方方面面。可以説,這是建國以來最早和最全面的一箇中央與地方職責劃分方案。雖然這個文件帶有濃厚的計劃經濟色彩,雖然在以後的歷史實踐中因各種原因沒有全部落實到位,但它畢竟奠定了我國中央與地方關係的體系框架,並且在“文革十年動亂”以後得以基本恢復,一直延續到改革開放。這個文件中提出的一些原則和方法,比如:改變中央各部門條條直接下達計劃、財政指標的作法,由國務院統一下達;在機構編制方面下達總額時給地方預留有一定機動指標,並每年進行一次綜合平衡,由地方自行掌握,採取上下結合、相互協調的辦法進行統籌調度等等,在五十年後的今天仍然閃爍着睿智的光彩,仍然具有指導和參考意義。
文革期間
革命委員會 革命委員會 [5]
1966到1976年“文化大革命”期間,國家機構受到嚴重破壞。1967年1月後全國各地先後建立各級革命委員會,它實際上擁有本級共產黨黨委機關、地方國家權力機關和地方國家行政機關的全部權力。1975年憲法規定,地方各級革命委員會是地方各級人民代表大會的常設機關,同時又是地方各級人民政府。但因實際上並不召開人民代表大會,革命委員會實質上仍然既是地方國家權力機關,同時又是地方國家行政機關。
新時期
1978年憲法改變了革命委員會的性質,規定地方各級革命委員會即地方各級人民政府,是地方各級人民代表大會的執行機關,是地方各級國家行政機關。1979年制定的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和1982年憲法,改革命委員會為人民政府,規定縣以上地方各級人民代表大會設立常務委員會,由地方各級人民代表大會選舉產生的各級人民政府是同級人民代表大會的執行機關,是地方各級國家行政機關,不再行使地方各級人民代表大會常設機關的職權。地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責並報告工作,縣級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間對本級人民代表大會常務委員會負責並報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關,都要服從國務院。
1982年通過的《憲法》規定:“中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”並明確規定,國務院“規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。這就在憲法上明確提出了“中央與地方職權劃分”的命題,規定了基本原則,並明確了具體劃分主體是國務院。除了建國初期起臨時憲法作用的《共同綱領》外,這是建國以來首次在憲法層面提出了中央與地方劃分職權的問題。

中華人民共和國地方各級人民政府組成機構

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組成
1982年憲法規定,、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民政府,分別由省長、副省長,自治區主席、副主席,市長、副市長,州長、副州長和秘書長廳長、局長、委員會主任等組成,每屆任期5年。縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民政府分別由縣長、副縣長,市長、副市長,區長、副區長和局長、科長等組成,每屆任期5年;鄉、民族鄉的人民政府設鄉長、副鄉長,民族鄉的鄉長由建立民族鄉的少數民族公民擔任;鎮人民政府設鎮長、副鎮長,每屆任期 3年。省長、副省長,自治區主席、副主席,市長、副市長,州長、副州長,縣長、副縣長,區長、副區長,鄉長、副鄉長,鎮長、副鎮長,分別由本級人民代表大會選舉產生。秘書長、廳長、局長、主任、科長分別由本級人民代表大會常務委員會根據省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長的提名,決定任免。
地方各級人民政府每屆任期與本級人大的任期相同,與各級人大相同,政府組成人員可以連選連任且並無屆數限制,但實踐中通常也只連任一屆 [6]  。地方各級人民政府每屆任期五年 [7] 
領導體制
與國務院一致,地方各級人民政府也實行首長負責制,目的也在於使行政職責分明。但依據民主集中制原則,地方各級人民政府首長對於重大決策問題,同樣要召開會議進行商討,在一定的政府成員間進行民主討論,然後由總理集中權衡利弊,作出決策,並對決策的後果承擔政府責任。這種會議也分為全體會議和常務會議。全體會議由本級人民政府全體成員組成,常務會議則由人民政府的正副職組成;省、自治區、直轄市、自治州和設區的市的人民政府秘書長也參加常務會議 [6] 
領導體制上另一個問題是對上級行政機關和對國務院的責任。比較難於處理的問題是平級國家行政機關間的權責關係,以及國務院各部委與省級人大的關係。從憲法角度看,立法法的實施已部分解決了問題。對於前者,主要指國務院各部委之間、各部委與省級及較大的市級政府之間的關係,立法法規定部門規章、部門規章與地方規章不一致的情況由國務院裁決其適用。後者是指地方性法規與部門規章之間不一致時,由國務院先行裁決,如果決定適用部門規章,則再提請全國人大常委會裁決。立法法的規定把行政機關體系內部關係的處理納入了法治軌道 [6] 
派出機構
根據憲法和法律的規定,省、自治區人民政府在必要的時候,經國務院批准,可以設立若干行政公署,作為它的派出機關。縣、自治縣的人民政府在必要的時候,經省、自治區、直轄市的人民政府批准,可以設立若干區公所,作為它的派出機關。市轄區、不設區的市的人民政府,經上一級人民政府批准,可以設立若干街道辦事處,作為它的派出機關 [6] 
派出機關不是一級政權機關,也不設立和召開人大,其任務是執行設立和派出它的人民政府交付的任務,協助上級人民政府做好對轄區內的下級人民政府的監督、檢查和指導工作。派出機構的性質相當於政府的一個工作部門,所以對它們的監督工作通常由派出機構負責。
行政公署、區公所和街道辦事處,法律並不要求必須普遍設立。改革開放以來,在經濟發達地區實行“地市合併”、市管縣的體制,已經撤銷了一批地區行政公署,有的縣原設的區和區公所也被撤銷 [6] 

中華人民共和國地方各級人民政府職權結構

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規範權
地方各級人民政府要執行本級人大及其常委會的決議,執行上級人民政府的決定和命令。為此目的,縣以上地方各級人民政府可以規定行政措施,發佈決定和命令,省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民政府還可以根據法律和行政法規制定規章 [6] 
領導權和監督權
也就是行政機關的內部管理權。縣以上地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作,有權撤銷所屬工作部門和下級人民政府不適當的命令、指示、決定,任免、考核行政工作人員 [6] 
管理權
也就是行政機關的社會管理權,這既是國家成立行政機關的主要目的,也是各級政府的主要職責。地方各級人民政府管理本行政區域內的經濟、教育、文化、科學、體育、衞生、民政、公安等行政工作,完成上級人民政府交辦的事項;縣以上地方各級人民政府還負責城鄉建設、民族事務和監察工作,執行國民經濟和社會發展計劃以及預算方案 [6] 
權利保障職責
地方各級人民政府應保護全民所有制財產、勞動羣眾集體所有財產及公民個人的合法財產;要維護社會秩序,保護公民的人身權利和民主權利;保護婦女、兒童和老人的正當權益;保護少數民族的權利,幫助少數民族發展經濟、文化和科學技術。要使本行政區域內全體公民的正當權利都得到保障,經濟不斷髮展,人民生活水平不斷提高。儘管國務院也負有這項職責,但真正與人民羣眾打交道、廣泛接觸羣眾的,是地方政府,所以構成了它們的一項重要任務 [6] 

中華人民共和國地方各級人民政府機構職責

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地方各級人民政府作為本級國家權力機關的執行機關,其任務是採取措施貫徹執行本級人大及其常委會所通過和批准的國民經濟和社會發展計劃、財政預算,以及所制定的地方性法規等。縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限,管理本行政區內的經濟、教育、科學、文化、衞生、體育事業,城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政事務;保護公民的合法權益;發佈決定和命令,任免、培訓、考核和獎懲地方各級國家公務員;鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令。地方各級人民政府作為地方各級國家行政機關,管理本行政區域內的行政事務,是整個國家行政組織系統的有機組成部分。省、直轄市的人民政府決定鄉、民族鄉、鎮的建置和區域劃分。

中華人民共和國地方各級人民政府工作方式

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地方各級人民政府分別實行省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。政府工作的重大問題,由政府常務會議或全體會議討論決定。縣級以上地方各級人民政府會議分為全體會議和常務會議。全體會議由本級人民政府全體成員組成。省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民政府的常務會議,分別由省長、副省長,自治區主席、副主席,市長、副市長,州長、副州長和秘書長組成。縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民政府常務會議,分別由縣長、副縣長,市長、副市長,區長、副區長組成。省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長召集和主持本級人民政府全體會議和常務會議。
縣以上地方各級人民政府根據工作需要和精幹的原則,設立必要的工作部門和機構。省、自治區、縣、自治縣、市轄區、不設區的市的人民政府,在必要時經批准可以分別設立地區行政公署、區公所、街道辦事處,作為他們的派出機關。

中華人民共和國地方各級人民政府相關法規

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中華人民共和國國務院令 第486號
地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》已經2007年2月14日國務院第169次常務會議通過,現予公佈,自2007年5月1日起施行。
總 理  温家寶
二○○七年二月二十四日 [8] 
第一章 總 則
第一條 為了規範地方各級人民政府機構設置,加強編制管理,提高行政效能,根據憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法,制定本條例。
第二條 地方各級人民政府機構的設置、職責配置、編制核定以及對機構編制工作的監督管理,適用本條例。
第三條 地方各級人民政府機構設置和編制管理工作,應當按照經濟社會全面協調可持續發展的要求,適應全面履行職能的需要,遵循精簡、統一、效能的原則。
第四條 地方各級人民政府的機構編制工作,實行中央統一領導、地方分級管理的體制。
第五條 縣級以上各級人民政府機構編制管理機關應當按照管理權限履行管理職責,並對下級機構編制工作進行業務指導和監督。
第六條 依照國家規定的程序設置的機構和核定的編制,是錄用、聘用、調配工作人員、配備領導成員和核撥經費的依據。
縣級以上各級人民政府應當建立機構編制、人員工資與財政預算相互制約的機制,在設置機構、核定編制時,應當充分考慮財政的供養能力。機構實有人員不得突破規定的編制。禁止擅自設置機構和增加編制。對擅自設置機構和增加編制的,不得核撥財政資金或者挪用其他資金安排其經費。
第七條 縣級以上各級人民政府行政機構不得干預下級人民政府行政機構的設置和編制管理工作,不得要求下級人民政府設立與其業務對口的行政機構。
第二章 機構設置管理
第八條 地方各級人民政府行政機構應當以職責的科學配置為基礎,綜合設置,做到職責明確、分工合理、機構精簡、權責一致,決策和執行相協調。
地方各級人民政府行政機構應當根據履行職責的需要,適時調整。但是,在一屆政府任期內,地方各級人民政府的工作部門應當保持相對穩定。
第九條 地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷、合併或者變更規格、名稱,由本級人民政府提出方案,經上一級人民政府機構編制管理機關審核後,報上一級人民政府批准;其中,縣級以上地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷或者合併,還應當依法報本級人民代表大會常務委員會備案。
第十條 地方各級人民政府行政機構職責相同或者相近的,原則上由一個行政機構承擔。
行政機構之間對職責劃分有異議的,應當主動協商解決。協商一致的,報本級人民政府機構編制管理機關備案;協商不一致的,應當提請本級人民政府機構編制管理機關提出協調意見,由機構編制管理機關報本級人民政府決定。
第十一條 地方各級人民政府設立議事協調機構,應當嚴格控制;可以交由現有機構承擔職能的或者由現有機構進行協調可以解決問題的,不另設立議事協調機構。
為辦理一定時期內某項特定工作設立的議事協調機構,應當明確規定其撤銷的條件和期限。
第十二條 縣級以上地方各級人民政府的議事協調機構不單獨設立辦事機構,具體工作由有關的行政機構承擔。
第十三條 地方各級人民政府行政機構根據工作需要和精幹的原則,設立必要的內設機構。縣級以上地方各級人民政府行政機構的內設機構的設立、撤銷、合併或者變更規格、名稱,由該行政機構報本級人民政府機構編制管理機關審批。
第三章 編制管理
第十四條 地方各級人民政府行政機構的編制,應當根據其所承擔的職責,按照精簡的原則核定。
第十五條 機構編制管理機關應當按照編制的不同類別和使用範圍審批編制。地方各級人民政府行政機構應當使用行政編制,事業單位應當使用事業編制,不得混用、擠佔、挪用或者自行設定其他類別的編制。
第十六條 地方各級人民政府的行政編制總額,由省、自治區、直轄市人民政府提出,經國務院機構編制管理機關審核後,報國務院批准。
第十七條 根據工作需要,國務院機構編制管理機關報經國務院批准,可以在地方行政編制總額內對特定的行政機構的行政編制實行專項管理。
第十八條 地方各級人民政府根據調整職責的需要,可以在行政編制總額內調整本級人民政府有關部門的行政編制。但是,在同一個行政區域不同層級之間調配使用行政編制的,應當由省、自治區、直轄市人民政府機構編制管理機關報國務院機構編制管理機關審批。
第十九條 地方各級人民政府議事協調機構不單獨確定編制,所需要的編制由承擔具體工作的行政機構解決。
第二十條 地方各級人民政府行政機構的領導職數,按照地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的有關規定確定。
第四章 監督檢查
第二十一條 縣級以上各級人民政府機構編制管理機關應當按照管理權限,對機構編制管理的執行情況進行監督檢查;必要時,可以會同監察機關和其他有關部門對機構編制管理的執行情況進行監督檢查。有關組織和個人應當予以配合。
第二十二條 縣級以上各級人民政府機構編制管理機關實施監督檢查時,應當嚴格執行規定的程序,發現違反本條例規定的行為,應當向本級人民政府提出處理意見和建議。
第二十三條 地方各級人民政府機構編制管理機關,應當如實向上級機構編制管理機關提交機構編制年度統計資料,不得虛報、瞞報、偽造。
第二十四條 縣級以上各級人民政府機構編制管理機關應當定期評估機構和編制的執行情況,並將評估結果作為調整機構編制的參考依據。評估的具體辦法,由國務院機構編制管理機關制定。
第二十五條 任何組織和個人對違反機構編制管理規定的行為,都有權向機構編制管理機關、監察機關等有關部門舉報。
縣級以上各級人民政府機構編制管理機關應當接受社會監督。
第五章 法律責任
第二十六條 有下列行為之一的,由機構編制管理機關給予通報批評,並責令限期改正;情節嚴重的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予處分:
(一)擅自設立、撤銷、合併行政機構或者變更規格、名稱的;
(二)擅自改變行政機構職責的;
(三)擅自增加編制或者改變編制使用範圍的;
(四)超出編制限額調配財政供養人員、為超編人員核撥財政資金或者挪用其他資金安排其經費、以虛報人員等方式佔用編制並冒用財政資金的;
(五)擅自超職數、超規格配備領導成員的;
(六)違反規定干預下級人民政府行政機構的設置和編制管理工作的;
(七)違反規定審批機構、編制的;
(八)違反機構編制管理規定的其他行為。
第二十七條 機構編制管理機關工作人員在機構編制管理工作中濫用職權、翫忽職守、徇私舞弊,構成犯罪的,依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的,依法給予處分。
第六章 附 則
第二十八條 本條例所稱編制,是指機構編制管理機關核定的行政機構和事業單位的人員數額和領導職數。
第二十九條 地方的事業單位機構和編制管理辦法,由省、自治區、直轄市人民政府機構編制管理機關擬定,報國務院機構編制管理機關審核後,由省、自治區、直轄市人民政府發佈。事業編制的全國性標準由國務院機構編制管理機關會同國務院財政部門和其他有關部門制定。
第三十條 本條例自2007年5月1日起施行。
憲法修正案
2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案,將憲法第一百零七條第一款“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限,管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衞生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作,發佈決定和命令,任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。”修改為:“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限,管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衞生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作,發佈決定和命令,任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。” [9] 
參考資料