長江三角洲地區多層次軌道交通規劃

發改基礎〔2021〕811號

上海市、江蘇省、浙江省、安徽省發展改革委：

為貫徹落實《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》戰略部署，共建軌道上的長三角，推動構建功能定位精準、規劃佈局合理、網絡層次清晰、銜接一體高效的現代軌道交通系統，支撐區域一體化發展，經推動長三角一體化發展領導小組同意，現將《長江三角洲地區多層次軌道交通規劃》（以下簡稱《規劃》）印發給你們，請認真貫徹落實，並就有關事項通知如下：

一、加強《規劃》指導和約束。準確把握不同層次軌道交通的功能定位，嚴格按照相關技術標準合理確定規劃建設方案，未列為規劃近期實施項目不得建設，規劃內項目功能定位、建設時序、建設標準、建設方案等發生重大變化的，需履行規劃調整程序。

二、穩步有序推進項目建設。以客流為基礎，以需求為導向，以效益為根本，合理把握建設節奏，紮實做好項目的前期工作，加強建設方案和技術經濟論證比選，科學確定線路走向、標準制式、樞紐銜接、綜合開發等建設方案，有效控制工程造價。

三、強化建設資金籌措保障。落實地方政府責任，加大地方財政投入，嚴格防控地方政府債務風險，支持地方政府專項債券資金合規用作項目資本金。深化投融資體制改革，提升項目投資效益，積極創造條件吸引社會資本投資，切實保障企業合法權益。我委將會同有關部門和單位加強統籌，及時協調解決重點難點問題，並適時總結評估規劃實施情況。

國家發展改革委

2021年6月7日 ^[1] 

《長江三角洲地區多層次軌道交通規劃》

改革開放以來特別是黨的十八大以來，長三角地區軌道交通發展邁入了更高質量、更高水平、更高層次的新階段，暢通城市、溝通城際、聯通區域、輻射全國的軌道交通網絡加快構建，軌道交通與民航、公路、水路銜接更加緊密，樞紐輻射功能進一步強化，軌道交通服務供給能力和水平全面提升，為支撐區域一體化發展發揮了重要作用。同時，也面臨功能分工不盡合理、網絡佈局有待完善、規模結構尚需優化、一體銜接亟待提升、改革創新仍需強化等挑戰。為貫徹落實《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》戰略部署，共建軌道上的長三角，推動交通運輸更高質量一體化發展，編制本規劃。規劃期至2025年，展望到2035年。 ^[2] 

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞，加快構建功能定位精準、規劃佈局合理、網絡層次清晰、銜接一體高效的現代軌道交通系統，大幅提高路網覆蓋廣度、深度及軌道交通一體化、網絡化水平，全面提升軌道交通運輸服務品質，高起點高標準高水平打造軌道上的長三角，推動構建現代化綜合交通運輸體系，為推動區域一體化發展提供堅強支撐。

（二）基本原則。

一體銜接，互聯互通。加強幹線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通網絡設施一體融合、資源共享，銜接協調系統制式、技術標準、標識信息、政策法規，推動運營組織和運輸服務貫通融合，發揮網絡整體效率效益。

科學佈局，支撐引領。緊密銜接國土空間等規劃，加強“一張圖”管理，突出“軌道上”核心本質，統籌協調不同軌道系統規劃佈局，精準功能定位與分工，匹配供給與需求，合理確定服務區間、設施規模和建設時序，強化軌道交通對區域一體化發展的支撐引領。

綠色智能，便捷高效。堅持服務本質，發揮軌道交通安全可靠、集約高效、綠色低碳和骨幹運輸優勢，加強軌道交通與其他運輸方式有效銜接、便捷換乘，強化現代信息技術應用，優化運輸組織協同，發展一體化、便捷化、多樣化、智能化運輸服務。

改革創新，合作共贏。加快建立適應軌道交通一體化發展的體制機制，公平放開市場準入，鼓勵地方政府與鐵路企業、城市軌道交通建設運營企業等市場主體加強合作，推動規劃管理、投資建設、運營組織、綜合開發等方面改革創新。 ^[2] 

到2025年，基本建成軌道上的長三角，形成幹線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通多層次、優銜接、高品質的軌道交通系統，長三角地區成為多層次軌道交通深度融合發展示範引領區，有效支撐基礎設施互聯互通和區域一體化發展。軌道交通總里程達到2.2萬公里以上，新增里程超過8000公里，高速鐵路通達地級以上城市，鐵路聯通全部城區常住人口20萬以上的城市，軌道交通運輸服務覆蓋80%的城區常住人口5萬以上的城鎮。

——幹線鐵路營業里程約1.7萬公里，其中高速鐵路約8000公里，骨幹通道能力全面提升，對外構成以上海、南京、杭州、合肥、寧波為樞紐節點，以“三縱三橫”幹線通道為主骨架，面向北、西、西南3個方向的放射狀鐵路網絡，形成長三角與相鄰城市羣及省會城市3小時區際交通圈。

——城際鐵路營業里程約1500公里，長三角地區相鄰大城市間及上海、南京、杭州、合肥、寧波與周邊城市形成1—1.5 小時城際交通圈。

——市域（郊）鐵路營業里程約1000公里，上海大都市圈以及南京、杭州、合肥、寧波都市圈形成0.5—1 小時通勤交通圈。

——城市軌道交通營業里程約3000公里，上海、南京、杭州、合肥、寧波等城市軌道交通成網運行，一批城市建成城市軌道交通主骨架，城市軌道交通佔公共交通出行比例不斷提高。

——建成一批多種軌道交通一體銜接、高效換乘的綜合交通樞紐，部分樞紐實現多種軌道交通方式貫通運營，新建樞紐基本實現同台或立體換乘，不同軌道交通系統最長換乘時間不超過5分鐘，軌道交通站場與大型機場、公路客運站實現同站佈局或快速直達，城市內重要樞紐間基本實現半小時通達。

——軌道交通市場化投融資改革邁上新台階，不同軌道交通建設標準、規範、政策等順暢銜接，一體化運營管理機制取得重大突破，軌道交通可持續發展能力和運輸服務品質明顯提高。

到2035年，建成高質量現代化軌道上的長三角，實現幹線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通設施佈局一張網、樞紐銜接零換乘、運營服務品質優，長三角成為軌道交通網絡化、一體化、智能化、綠色化發展的樣板區，軌道交通全面引領推動區域一體化發展。 ^[2] 

把握多層次運輸需求，統籌幹線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通規劃佈局和一體銜接，打造四網融合、覆蓋充分、內暢外通的軌道交通網絡。其中，幹線鐵路網依託國家鐵路，主要服務中長途客貨運輸，兼顧城際功能；城際鐵路網，主要服務區域節點城市之間及節點城市與鄰近城市間的城際客流；市域（郊）鐵路網，主要服務城市中心城區和周邊城鎮組團之間通勤客流；城市軌道交通網，主要服務城市中心城區通勤客流。

（一）幹線鐵路網。

以強化戰略支撐為重點，堅持高速與普速並重、新建與改造同步，加快貫通骨幹通道，持續優化基礎網絡，構建“三縱三橫”、多點放射的區域幹線鐵路網絡，加強長三角與全國鐵路網的銜接聯通，進一步增強長三角區域輻射、帶動、引領能力。

構建多向通達高速鐵路通道。面向北、西、西南三個方向，以國家“八縱八橫”高鐵通道中的沿海、京滬、京港（台）三個縱向通道，以及陸橋、沿江、滬昆三個橫向通道為主骨架，加密客流旺盛、發展急需、財力支撐地區的路網，補強繁忙幹線路段，對內緊密串聯重要都市圈和節點城市，對外快速通達重點城市羣和省會城市。北向以沿海、京滬、京港（台）3條高鐵主通道為依託，加快貫通上海至南通鐵路太倉至四團段等項目，規劃建設南通經蘇州嘉興至寧波、南京至滁州至蚌埠、新沂至淮安等項目，多路徑高鐵直達京津冀、山東半島等北向地區。西向以沿江、陸橋2條高鐵主通道為依託，加快建設上海經蘇州至湖州等鐵路，規劃建設沿江高鐵上海至南京至合肥至武漢段、上海經乍浦至杭州等項目，實現與中原、關中、長江中游、成渝等西向地區互聯互通。西南向以滬昆、沿海、京港（台）3條高鐵主通道為依託，加快建設南昌至景德鎮至黃山、安慶至九江、杭州至紹興至台州、杭州至温州等鐵路，規劃建設沿海高鐵寧波至温州至福州段等項目，遠期佈局衢州至黃山、金華至台州等鐵路，強化與粵港澳、福建、北部灣、滇中等西南向地區快速聯繫。

全面拓展提升普速鐵路網絡。進一步完善普速鐵路設施佈局，加快填補路網空白，推進瓶頸路段、卡脖子路段擴能改造，鼓勵升級改造既有普速鐵路開行動車組，強化集裝箱、重載等運輸網絡，打通以鐵路為骨幹的多式聯運最後一公里，推動普速鐵路設施能力和基礎服務廣泛覆蓋。加快建設衢州至寧德、寧波至金華等鐵路，規劃建設三門峽至亳州至宿州、杭州灣貨運鐵路等項目。結合運輸需求和既有線能力等，研究實施新沂至長興、南京至蕪湖等鐵路擴能改造。積極推進鐵路專用線建設，推動長江干線和沿海港口鐵水聯運設施聯通，全面實現鐵路幹線與重要港口、大型工礦企業、物流園區等高效銜接。積極開行開好沿江貨運班列，探索沿江等有條件的主要運輸通道推行客貨分線及雙層集裝箱通道建設。

（二）城際鐵路網。

以推進互聯通達為重點，優化城際鐵路規劃佈局，充分挖潛既有幹線鐵路城際功能，加快建設滬寧合、滬杭、寧杭、合杭甬等軸帶城際鐵路及區域連接線，構建軸帶通達、節點輻射的城際鐵路網絡，強化上海、南京、杭州、合肥、寧波等主要節點城市之間及與周邊城市的高效聯通。

軸帶通達。依託軸帶建設大能力城際運輸通道，串接重要節點城市和沿線城鎮。滬寧合軸，依託既有京滬高鐵、京滬鐵路、合寧鐵路、寧啓鐵路、滬寧城際、在建的南沿江城際及規劃建設的沿江高鐵、鎮江至馬鞍山鐵路等，規劃建設蘇州至無錫至常州等城際鐵路，遠期佈局揚州至鎮江等城際鐵路。滬杭軸，依託既有滬昆鐵路、滬杭高鐵和在建的上海經蘇州至湖州鐵路，以及規劃建設的上海經乍浦至杭州鐵路等，規劃建設上海至杭州等城際鐵路，遠期佈局蘇州至杭州等城際鐵路。寧杭軸，依託既有寧杭高鐵、規劃建設的寧杭二通道、鹽城經泰州無錫常州宜興至湖州鐵路等，遠期佈局鎮江至杭州等城際鐵路。合杭甬軸，依託既有商合杭鐵路、蕭甬線、杭甬高鐵和規劃建設的杭州至臨安至績溪鐵路，加快建設湖州至杭州西至杭黃鐵路連接線等項目。

節點輻射。以上海、南京、杭州、合肥、寧波為中心，有序推進城市羣、都市圈城際鐵路建設，強化中心城市緊密聯繫，打造1—1.5 小時城際交通圈。規劃建設蘇州經澱山湖至上海、合肥至池州、如東經南通蘇州至湖州等城際鐵路，積極支持客運需求旺盛、經濟活躍度高的鄰近大城市建設城際鐵路，與幹線鐵路貫通銜接成網，擴大路網覆蓋，提高服務品質。

（三）市域（郊）鐵路網。

以優化通勤供給為重點，突出市域（郊）鐵路對都市圈主要功能區的支撐引導，串聯5萬人及以上的城鎮組團和重要工業園區、旅遊景點，打造中心城區與周邊城鎮組團間0.5—1小時通勤網，引領上海大都市圈和南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈同城化、一體化發展，促進大中小城市和小城鎮佈局優化。

優先利用既有資源。全面放開改造既有鐵路開行市域（郊）列車的項目實施條件，推廣上海金山、寧波至餘姚、諸暨至杭州東等市域（郊）鐵路示範經驗，鼓勵通過優化運輸組織、補強既有鐵路、改擴建局部線路、改造站房站台、增建複線支線及聯絡線、增設車站等方式，充分挖掘和釋放既有運能，公交化開行市域（郊）列車，提供便民惠民利民的便捷運輸服務。

有序推進新線建設。支持重點都市圈規劃建設市域（郊）鐵路，鼓勵市域（郊）鐵路與幹線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通多線多點換乘，推動具備條件的跨線直通運行。市域（郊）鐵路可向具有同城化趨勢、通勤需求較高的毗鄰城市（鎮）適當延伸覆蓋。規劃建設上海嘉閔線（含北延伸）、上海南匯支線、上海南楓線、金山至平湖、南京市域18號線、南京至馬鞍山、句容至茅山、杭州至德清、杭州下沙至長安、寧波至象山、温州市域S3線一期、台州市域S2線調整、合肥新橋機場S1線、黃山市域旅遊T1線一期等項目。支持杭州至海寧鐵路延伸至文正街站。遠期佈局滬崇啓、南京至和縣二期、南京經烏衣至滁州、揚州經揚泰機場至泰州、徐州至蕭縣、徐州至賈汪、杭州至諸暨、紹興至嵊州至新昌、金華至武義至永康至東陽、台州市域S3線、湖州至安吉、合肥至巢湖、合肥至廬江、黃山市域旅遊T2線一期、馬鞍山至鄭蒲港等項目。

（四）城市軌道交通網。

以強基提質增效為重點，統籌財力支撐和發展需要，因城施策有序推進項目建設。聚焦服務城市中心區，發揮城市軌道交通綠色安全、便捷高效和大能力運輸優勢，提升運輸服務品質和可持續發展能力。完善優化上海、南京、杭州等超大、特大城市軌道交通網絡，推進合肥、寧波、蘇州等城市軌道交通成網運行，有序推進無錫、常州、徐州等具備條件的城市軌道交通建設，加強城市軌道交通與城市重要交通樞紐高效銜接，強化城市軌道交通在現代大城市公共交通中的骨幹作用。 ^[2] 

強化樞紐與城市功能佈局的協調，完善銜接不同層次軌道交通系統的樞紐功能及規劃佈局，推動軌道交通樞紐與機場、公路客站等其他交通方式樞紐規劃建設、運營服務銜接協調，推進重要樞紐間半個小時互通直達，構建層次清晰、銜接高效的軌道交通樞紐體系，實現不同軌道交通系統功能協同、設施銜接、服務一體、深度融合。

I 型樞紐。以重點大型鐵路客站和樞紐機場等城市內外交通匯聚集散的場站為載體，推動幹線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通至少“三網”及多條骨幹軌道交通線路高效銜接、便捷換乘，力促樞紐內任意方式間換乘最長行走時間不超過5分鐘。總結借鑑上海虹橋樞紐經驗，打造上海南站、南京南站、杭州東站、合肥南站等樞紐，推進新建樞紐內各種軌道交通統籌佈局、協同建設、同步投產、一體服務，近期不具備同步實施條件的應做好規劃或工程預留。

II 型樞紐。依託鐵路主客站或城際客站等，緊密銜接幹線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通中的“三網”或多條骨幹軌道交通線路，力促樞紐內任意方式間換乘最長行走時間不超過3分鐘。加快建設上海東站、南京北站、杭州西站、新合肥西站、蘇州北站、嘉興南站等樞紐，併為樞紐發展預留空間。優化樞紐內部功能佈局和交通流線，有序推進銜接通道換乘改造為立體換乘，積極推動具備條件的軌道交通方式間同站台換乘。

III 型樞紐。以地級市鐵路客站和中心城市重要公交場站為重點，高效銜接幹線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通中的“兩網”，力促兩種方式間行走2分鐘內可完成換乘。推動南通站、温州南站、六安北站等樞紐建設，探索推進旅客接續換乘比重較高的不同軌道交通方式直通運營，支持不同軌道交通方式在不同層級樞紐上多點銜接換乘。強化樞紐與公交、慢行、停車系統接駁，提高集疏運能力和水平。 ^[2] 

以多種軌道交通多網融合帶動綜合交通一體化發展，依託信息技術革新加速軌道交通智能化升級，構建高水平互聯互通基礎設施體系，實現軌道交通對區域發展軸帶和經濟節點的強力錨固，支撐引領區域經濟社會發展。

加強無縫化銜接。強化各種軌道交通系統在規劃建設、運營管理、政策支持等方面深度對接、全面銜接，推進設施共建、資源共享。同一通道內做好線路走向、站點覆蓋、建設時序、功能分工的協調，共同接入站點上強化線路制式、運力分配、運輸組織、服務水平的銜接，拓展提升綜合交通樞紐集散和輻射功能，以軌道交通一體化引領綜合交通基礎設施互聯互通，強化綜合交通系統性和協調性。

推進一體化服務。打破地域空間限制、行政區劃束縛和行業管理分割，在各種軌道交通設施互聯互通的基礎上，推動信息互聯、票務互認、安檢互信、支付互容、管理互通，加快統一標識信息、信息平台、服務標準和評價體系，逐步實現一體運營、一體管理、一體服務。積極打造軌道上的長三角運輸服務品牌，選擇相關線路開展不同軌道交通系統貫通運營和一體化運輸服務試點示範。大力發展多式聯運和鐵路現代物流。

加快智能化變革。加強新一代信息技術在軌道交通領域應用推廣，加快5G、物聯網、雲計算、人工智能、區塊鏈、大數據、北斗通信等技術與軌道交通深度融合發展，推動基礎設施與運輸工具的數字化、網絡化，提升運營調度、運行控制智能化水平。實施既有軌道交通基礎設施、管理控制系統的智能化升級，拓展手機等終端應用，推動運輸組織方式和服務模式創新。

促進融合式發展。強化軌道交通對區域城鎮空間有序拓展、人口合理分佈、產業佈局優化等方面的基礎支撐和先行引領，加強軌道交通沿線及站點土地綜合開發。優化配置、高效合理利用軌道交通站點樞紐、停車場、車輛段的地上地下空間，統一規劃、統籌建設、協同管理，打造軌道交通站城綜合體，拓展軌道交通綜合服務功能，推動站、城、產、人、文融合發展，提高整體效率和綜合效益。鼓勵地方和鐵路企業依託軌道交通沿線和站點，打造一批具有特色的“軌道交通街道”、“軌道交通微中心”和“軌道交通社區”，合理疏解超、特大城市非核心功能，打造內涵式軌道上的長三角。建立“軌道+物業”機制，通過綜合開發收益反哺軌道交通建設和運營，實現軌道交通與城市發展良性互動和多方共贏。 ^[2] 

（一）加強協調推動。

在推動長三角一體化發展領導小組領導下，創新完善體制機制，加快建立適合長三角地區多層次軌道交通發展的跨地區、跨部門協調推進機制，協商解決規劃統籌、建設安排以及資金籌措、運營組織和補貼分擔等問題。深化地方政府和鐵路企業合作模式創新，研究建立長三角軌道交通公司，負責區域內軌道交通規劃建設、運營管理等，探索自建自營模式。

（二）拓寬籌資渠道。

加大市場化改革力度，地方政府會同鐵路企業進一步健全完善軌道交通投資建設、運營管理，加快推動沿線站點綜合開發公平準入，推出一批具有盈利預期的軌道交通項目開展投融資改革試點，積極鼓勵吸引社會資本特別是民間資本參與。在嚴格防控地方政府債務風險的前提下，加大地方財政投入，利用地方政府專項債券支持符合條件的鐵路項目，允許專項債券額度按一定比例用作資本金。

（三）完善配套政策。

建立健全適應多層次軌道交通一體化發展的政策保障，完善土地綜合開發支持政策，健全各種軌道交通方式銜接貫通、系統控制等技術標準，精簡和公開各種軌道交通線路使用、車站服務、委託運輸等市場化服務的收費標準、清算規則，完善建設監管、安檢互認、票制聯程、運營調度等管理制度，研究制定軌道交通服務標準和評價指標。

（四）有序推進實施。

長三角三省一市要落實規劃實施主體責任，密切協同配合，及時分解落實規劃目標任務，按年度明確推進開工建設的重大項目並定期梳理工作進展。對於跨省城際和市域（郊）鐵路，相關省市對建設方案協商一致後可分段審批（核准），探索研究聯合審批（核准）的可行性。鐵路企業要積極支持地方推進多層次軌道交通規劃發展，與地方和其他企業強化平等協商，合作推動新建項目實施、既有線擴能改造及城際、市域（郊）功能利用。國務院有關部門將在用地、環評、安全監管等方面對多層次軌道交通規劃建設給予積極支持，及時總結推廣好的經驗做法，並適時對規劃進行評估調整。 ^[2] 

（一）綜合評價。

本規劃貫徹落實黨中央、國務院推動長三角一體化發展決策部署，緊密銜接《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》《長江三角洲地區交通運輸更高質量一體化發展規劃》等，堅持可持續發展理念，注重提升資源一體化利用，規劃佈局與生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線、環境准入清單的區域生態環境管控要求總體協調。軌道交通作為綠色低碳交通方式，規劃的實施全面契合國家調整能源結構及節能降耗政策，對產生的不利環境影響總體可控，對支撐區域推進生態文明建設具有重要作用。

（二）生態環境保護措施。

一是加強生態保護。嚴守生態保護紅線，按照“保護優先、避讓為主”的選線原則，嚴禁在自然保護區核心區等法律法規明確禁止建設區域內規劃建設項目，優先避讓禁止建設區域外其他環境敏感區域；確實無法避讓的，應採取無害化穿越方式通過。同時應採取嚴格的生態環境保護措施，減少對環境敏感區域生態環境的影響，嚴格執行環境保護設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用的“三同時”制度，加強環境監理工作，做好水土保持和生態環境修復。二是節約集約利用土地資源。嚴格保護耕地，優先利用存量用地，做到土地復墾與項目建設統一規劃，堅持土地資源和交通廊道綜合利用，高效實施土地綜合開發。三是強化節能減排。採取綜合節能與效能管理措施，發展先進適用的節能減排技術，加強新型智能、節能環保技術裝備的研發和應用，提高軌道交通整體能效水平和節能工作水平。四是做好污染控制。採用綜合措施有效防治軌道交通沿線振動和噪聲問題，嚴格控制和妥善處理各類污染物。五是嚴格遵守環境保護相關法律法規。嚴格執行環境影響評價制度，嚴格項目審批和土地、環保、節能等准入。 ^[2]