合作聯邦制

一種聯邦與各州均忠於合作和信任原則的聯邦制，以德國為典型。在此原則下，德國聯邦與各州並不相互獨立，而是在聯邦與州以及州與州之間建立起彼此合作的政治關係。 ^[1] 

德國的合作聯邦制經歷了三次改革，並通過改革實現了競爭的加強，以及聯邦和州之間的靈活等級化關係。通過2006年的第一次聯邦制改革，在那些各州存在相互競爭關係的政策領域，制度框架條件發生了明顯改變。在此次改革中，尤其是州的自主權得到了明顯增強（比如，高校、教育、公職人員薪酬、刑罰執行、土地購置税）。同時，它也為州提供了偏離聯邦法律的可能性（比如在狩獵、自然保護、地區規劃和水利領域）。由此便產生了根本性的制度變化，這為政策偏離、政策差異以及各州之間競爭的加強打開了活動空間。不久之後，由於2008到2009年接連爆發的經濟危機、金融危機和債務危機，以及關於公共債務長時間的爭論不休，第二次聯邦制改革委員會於2009年通過了修改《基本法》的決議，其優先目標是減少財政債務（《基本法》第109、115、143條）。根據規定，每年聯邦淨貸款規模不得超過國內生產總值的0.35％，而各州在經歷繼續接受鞏固援助的過渡期之後完全禁止貸款。新成立的穩定委員會以指標為依據，對這一緊縮財政政策的執行情況進行監督，其成員包括聯邦和各州的財政部長以及聯邦經濟部長。由於良好的經濟形勢和税收收入的增加，目前還很難對這項“債務剎車”政策的效果作出總結性評價。儘管存在規避的可能性，但可以確定的是，聯邦州在憲法上的財政行動空間明顯受到了限制，穩定委員會這一組織的成立加強了對聯邦州財政政策的監管。另外，在《基本法》中還補充了聯邦州的績效比較，加強了各州之間的競爭（《基本法》第91d條）。

最近且規模最大的聯邦制改革決議於2017年6月通過，它既涉及各州之間的財政平衡，又涉及聯邦與州之間的權力劃分。這項改革於2020年生效。此前，各州間的財政平衡一直是合作聯邦制的“標誌”，是聯邦州之間為平衡德國地區間的社會經濟差異，在橫向協商中達成的一個財政平衡機制。財政再分配在所謂的“給予州”（巴伐利亞州、巴登－符騰堡州、黑森州和漢堡州）和“接受州”（其餘各州）之間進行。2015年，財政再分配的數額達到約96億歐元。這一州財政平衡政策因未對“接受州”的財政鞏固給予足夠有效的刺激，長時間以來備受爭議。2013年3月，巴伐利亞州和黑森州針對現有的州財政平衡政策向聯邦憲法法院提交了訴訟。同年，大聯合政府（德國聯盟黨和德國社會民主黨）在聯合協議中達成了相應的改革倡議。2015年12月，各州達成一致，對州財政平衡進行根本性的改革。這項改革計劃的核心是取消橫向的再分配，由聯邦通過財政分配實現各州財政能力的平衡。2016年10月，聯邦政府接受了這一根本性的改革，同意終止橫向的再分配，而這是迄今為止德國聯邦制治理機制中的基本要素。2017年6月，大聯合政府在聯邦議院以多數通過了這項改革決議。聯邦未來每年增加了97億歐元的負擔，而聯邦政府方面在圍繞改革進行的協商中明顯增強了權限：聯邦審計局和上文提到的穩定委員會對各州的監管權得到了加強。此前，德國高速公路網的建設、維修、管理和融資還由聯邦委託各州執行，現在，這一中心任務將完全由聯邦所屬的基礎設施建設公司接管。在學校修繕方面，聯邦也前所未有地直接向地方提供資金，由此介入了州政策的傳統管轄範圍。 ^[2] 

德國的合作型聯邦制雖然是模仿美國財政聯邦制，但是在很多方面比美國做得更加完善 。

德國是聯邦制共和國，各州的多樣性表現突出，各州自治、聯邦政府統一管理成為特點。德國有聯邦、州、專區、縣、鄉鎮五級政府，但 《基本法》 只賦予聯邦、州和鄉鎮市 （縣級市） 三級政府財政權。德國長期實行的是社會市場經濟制度，政府提倡通過市場競爭實現經濟發展。因此，政府的財政職能主要集中於對社會財富的再分配，保障社會成員的基本權利。聯邦、州和地方各級政府必須自己負責本級政府的財政收支平衡，三級政府之間的財政獨立性和自主性成為德國財政體制的根本特點。

三級財政支出的側重點不同，除了一般公共服務，三級政府的社會保障服務、公共衞生和經濟事務支出都佔較大比重。聯邦政府的其他重要支出是國防，州和地方鄉鎮的教育支出較大，州政府其他重要支出是維護公共秩序與安全，鄉鎮的其他重要支出是文化、娛樂、宗教。

1955年，聯邦德國建立了完整的三級税制。由於經濟社會發展的不斷變化和不同種類税收收入的變動等，各級政府間的税收分配比例存在一定的變化，但長期來看，仍然處於基本穩定的態勢，聯邦政府的税收收入始終低於50%，保證了州和市鄉鎮的自治税收。逐漸地，德國形成了以共享税為主、各級專有税與共享税並存的税收體制。

在合作型財政聯邦制下，德國政府對財政收支的管理是比較有效的，州和地方的支出並沒有惡性膨脹。

兩德統一以後，重建東德成為聯邦政府財政支出的重要項目。自1991年以來，聯邦財政每年投入1000億馬克以上支持東德建設，並且計劃持續到2020年。百廢待興的東德使聯邦財政不堪重負，聯邦政府不得不考慮通過州際橫向轉移支付的方式支持東德發展，緩解聯邦財政壓力。因此，1990—1994年德國實行東部州和西部州不同的州級平衡體系。西部州沿用過去的體系，對東部州則給予財政援助。由此，逐漸形成了德國垂直型轉移支付和水平型轉移支付並行的轉移支付制度。

垂直型轉移支付主要用來解決聯邦財政與州財政之間的不平衡。德國聯邦對各州的垂直型轉移支付制度包括兩種安排：一是聯邦與州的税收 （增值税） 分享。在德國的共享税中，增值税的共享或分配比較特殊，它不是按統一比例在聯邦與各州之間分享，而是考慮各州的情況，根據財力的強弱進行調節性分享。第一，按各州人口進行分配，將應分配給各州的增值税額的 75%按各州的居民人口進行分配。第二，對弱州進行傾斜性分配，將應分配給各州增值税額的另外25%分配給財政能力弱（低於全國平均水平）的州，使最貧困州的財政能力接近全國平均水平的92%。二是聯邦對弱州的財政援助。1990年後，由於東德的加入，聯邦財政向有關州提供財政資助 。德國聯邦的財政援助對東、西部的統一發揮了至關重要的作用。

州際水平型財政轉移支付是德國的創造和特色。該制度的特點是富裕州向均等化基金貢獻財政收入（税收），困難州則從均等化基金中獲得財政資助。這種均等化的轉移支付使困難州的財政能力達到平均水平的95%。1955年，這一互助性的轉移支付制度作為第107條載入 《基本法》。根據該條款，各州之間的財力均等化支付目的在於實現各州税收能力平衡。2005年前，德國州際水平型轉移支付機制按以下模式運作：

德國政府間轉移支付的基本目標是各州和地方的財力（税收）均等化。從轉移支付額度看，德國聯邦的縱向轉移支付在其中發揮着主要作用，州際橫向轉移支付起到次要補充作用。一般而言，德國聯邦縱向轉移支付是州際橫向轉移支付的兩倍以上。德國政府間的財政轉移支付制度體現了德國財政聯邦制的合作型特徵，實現了各級政府的財力均衡，保證各級政府具有與履行職能大體相稱的財力。

由於共享税收多、各級政府的專項税收少，德國建立了聯邦與州高度合作或一體化的税收徵管體制。在德國，聯邦財政部和各州財政部協商制定税收管理政策，包括人員錄用標準、工資標準、培訓內容等。

德國這種聯邦與州合作、以州為主、機構統一的税收管理模式突破了税務管理分立的體制範式，其優點是便於税務管理協調與信息共享，比各自分設徵管機構要節省費用和成本。當然，由於各州負責共享税徵管和地區税務局辦公場所的日常維護等開支，因此，州也需要承擔大部分運行成本。 ^[3] 

合作聯邦制下，聯邦承擔了大部分的立法職能，而執行法律則基本上是州的領域。就立法而言，在聯邦行使立法權時，參與立法的機構不只包括聯邦議院。法律提案一般由聯邦政府、聯邦議院議員或聯邦參議院提出，由聯邦議院通過，送交聯邦參議院批准，最後經副署後由聯邦總統簽署公佈。其中，聯邦參議院代表各州與聯邦議院一同參與了立法過程，州的利益已經得到了表達和整合。儘管聯邦的立法職能大多不是由州直接承擔的，但州也間接地扮演了立法角色。除了制定法律之外， 德國《基本法》第80條還規定，州政府和聯邦政府、聯邦各部部長都可以經法律授權頒佈行政法規，該授權法律須規定授權的內容、目的和範圍。這意味着作為州機關組成部門的州政府可以經授權參與立法，而對授權的限制也防止了聯邦行政部門以行政法規干涉州權力的行使，不致使州政府淪為聯邦行政部門的下屬機構。在州承擔大部分行政職能的前提下，州政府相對於州議會的重要性大大增加。授權州政府制定行政法規，可以使其更加接近當地的實際，更能適應情況的不斷變化。 ^[4] 

聯邦政府承擔的事務主要是聯邦必須自行管理而不能委託給各州的事務。

這些事務主要包括：（1）聯邦機關及其直屬機構的行政管理；（2）對外事務，包括國際援助和國際組織間的交往等外交事務以及對外貿易等經濟事務；（3）國家財政政策和聯邦財政管理，包括國家海關事務；（4）絕大多數國防和軍事事務，包括武裝力量建設，軍隊的調用，聯邦國防軍的行政管理（人事、軍需等文職任務）以及聯邦邊防機關承擔事宜；（5）國家安全事務，包括中央警務問詢和情報機關、中央刑事警察機關、中央資料蒐集機關承擔事宜，內政緊急狀態應對，國際恐怖主義危險防控等；（6）全國範圍的交通管理事務，包括聯邦鐵路範圍以外（並經聯邦法律授權於聯邦）的鐵路交通管理，超出一州範圍的國家內河航運事務和法律授權的海洋航運事務；（7）郵政電信事務，包括提供服務和進行監管；（8）部分社會保障事務，包括聯邦直屬社會保險公法機構承擔事宜，如失業救濟、醫療、退休保險及家庭社會補助等；（9）貨幣金融事務，包括聯邦銀行負責的貨幣發行和貨幣政策事務（已轉移給歐洲央行，此前獨立於政府運行）以及銀行、保險、證券等金融監管事務。

州政府的事務可以分為三類，一類是聯邦委託給各州執行的任務，一類是各州執行聯邦法律規定的任務，還有一類是各州保留給自己的任務。

聯邦委託的事權交由州政府，意味着權力的分享和責任的分擔，特別是執行權下移。各州有權決定行政機關的設立。除了中級行政長官任命需要聯邦同意，其他官員都可由州政府決定。聯邦政府可以經參議院同意向州政府發佈具體指令，緊急情況也可以向州政府下級機關直接發佈指令。聯邦政府可以以監督各州行政的合法性和合目的性，為此目的可以查驗文書檔案，甚至向各級機關派遣專員。相關費用都由聯邦自身承擔。

各州執行聯邦法律規定應由其處理的任務主要包括：（1）社會文化教育事業，包括高等學校和文娛設施的建設等；（2）衞生和健康事業，包括醫療及保健設施的建設等；（3）體育事業，包括公共運動場所的建設等（4）區域環境保護等。

各州保留給自己的事務即聯邦法律無權規定且聯邦政府沒有承擔的任務，一般是各州政府執行的本州法律規定的任務。主要包括：（1）州一級的行政事務及財政管理，包括州公務員及州法官的薪資、福利及晉升事務；（2）法律事務和司法管理，包括維護轄區社會公共治安，刑罰的執行，新聞媒體的一般法律關係，對集會的管理等；（3）制定關於家庭的政策；（4）部分經濟管理事務，包括對飯店旅館、娛樂場所、個人展演、展會、展覽和集市的管理，商店營業結束時間的確定，農業用地交易和租金確定，田地林地重劃等；（5）移民定居及返鄉住所事務；（6）大部分高校管理事務；（7）特定環境保護事務，如體育或社會公共活動導致的噪音防治。

各州政府在處理保留給自己的事務時，擁有全面的管轄權，包括相關行政機構和直屬機構的設置權、對相關機構工作人員的任免權、行政決策權、發佈具體指令權、監督權等。州政府監督相關機構人員行為的合法性和合目的性。履行這些任務的支出責任由各州自身承擔。

聯邦和州之間除明確劃分的事務外，還有些事務由兩級政府共同承擔。主要包括：（1）地區經濟結構的改善，包括促進產業經濟結構的建立和調整，開發新興產業，改造交通網絡；（2）農業結構的改善；（3）海岸防護；（4）對具有跨地區意義的科研項目和教育項目的資助；（5）確定教育體系的國際競爭能力，提出相關報告和建議；（6）規劃、構建和運行處理事務所需要的信息技術系統；（7）就確立和提高行政管理績效開展比較研究併發布相關成果；（8）與鄉鎮和鄉鎮聯合體協作，為待業者提供基本保障。

德國行政層次從理論上分為聯邦、州、地方三級，實際上有五級構成，分別是聯邦、州、行政區、縣（或市）、鄉鎮（或鄉鎮聯合體）。行政區實際上是州政府的派出機構。因此，地方是指縣（市）和鄉鎮。

事權劃分上，縣（市）和鄉鎮幾乎都遵循同一模式，即其承擔事務都分為自治事務和受權事務。縣（市）和鄉鎮承擔的自治事務分為兩類。一類是自願職責，縣（市）和鄉鎮機關可以選擇是否履行；另一類是強制職責，縣（市）和鄉鎮機關必須履行。

在自治事務上，縣（市）和鄉鎮機關有完全的管轄權，有權制定相關規章和按照轄區法律法規決定內部職權劃分。聯邦對此只能實行法律監督，即監督其行為的合法性。

受權事務中，縣（市）、鄉鎮無權制定相關規章。聯邦不僅可以監督縣（市）和鄉鎮行為的合法性，也監督其行為的合目的性，還可以發表指令和派遣專員。資金由聯邦財政安排。 ^[5]